吴经纬，男，汉族，现任新沂市人民法院审管办法官助理。
新冠肺炎疫情下对野生动物保护制度的思考
吴经纬
一、问题的提出
重大突发公共卫生事件给人民群众生命健康和经济社会发展带来了巨大损害。2003年的“非典”疫情和正在持续的新冠肺炎疫情，都将病源指向了野生动物。发现传染源，控制传染源，是防止疫情传播的最原始也是最有效的手段。经历了“非典”疫情和新冠肺炎疫情，我们再也不能两次踏进同一条河流，应对野生动物保护制度存在的问题认真加以审视。
二、问题的分析
当前，我国野生动物保护立法、执法、管理及相关工作均取得了相当成绩与进展，但潜在问题也不可忽视。
（一） 立法理念待更新
我国的《野生动物保护法》（以下简称《野保法》）于1988年11月通过。此法颁布之前对野生动物的利用动机大于保护意识。现行《野保法》第四条规定，国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，但由于利用的惯性太大，在“利用”之名下，许多野生动物惨遭捕杀和贩卖，甚至众目睽睽的出现在动物交易市场和饭店餐桌上。目前，《野保法》没有充分考虑到特定的野生动物可能是病毒宿主、携带者，会带来公共卫生安全问题并引发重大突发公共卫生安全事件。由此导致对野生动物保护与公共健康风险防控之间的关系把握不准，调整不够。
（二） 保护范围待扩充
现行《野保法》第二条规定：本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。《野保法》第十条规定：国家对野生动物实行分类分级保护。目前只规定了三类野生动物，即国家重点保护野生动物，省级重点保护野生动物和“三有”动物（有生态、科学和社会价值的动物），剩下的“三无”动物，即没在任何保护名录里的野生动物物种，却不受该法调整，导致许多非国家重点保护的野生动物的保护与现行法律法规不匹配。因为病原体并不挑选宿主动物是否受保护，恰恰是不在保护名录中的动物，如蝙蝠、果子狸等，成为病毒的携带者。野生动物法律概念范围过窄，易导致无法对法律保护外的野生动物交易和食用采取规制措施。
（三） 震慑作用待加强
现行法律仅对野生动物的猎捕、贩卖、加工等供应侧环节进行了规定，在购买和消费的需求侧没有强制规定。“没有买卖就没有杀害”，野生动物非法交易和消费市场利润巨大，而违法行为惩处过轻，尤其是对于非国家重点保护野生动物。目前的《野保法》，在法律责任方面只规定了行政和刑事责任，缺乏对民事责任的追究，而民事责任的追究往往会比行政责任的处罚力度更大，惩治效果更好。
（四） 衔接配套待完善
野生动物保护是一项综合性系统工程。虽然《野保法》在2016年作过一次系统修订实施后，野生动物的保护状况有所好转，但是还存在相关配套规定没有及时出台、完善等问题。
（五） 精细监管待提升
据媒体报道，在武汉华南海鲜市场价目表上，售卖的野味中包括了孔雀、大雁、鸵鸟、狐狸、鳄鱼等野生动物，甚至连果子狸都在售卖。受药、食同源的观念影响，我国部分地区还普遍存在着食用野生动物的状况。在利益的驱使下，盗猎野生动物行为不仅屡禁不绝，而且已经形成了一条从猎杀、贩卖到销售的黑色利益链。这一方面说明，我国的野生动物保护监管执法效果不佳。另一方面，也说明我国的野生动物保护确实存在监管力量薄弱和监管手段落后等“难管”问题。
（六） 群防群治待发动
野生动物保护仅靠政府是肯定不够的，政府人员有限，面临着取证难、成本高等问题，致使基层执法部门也经常遭遇执法困境。应该充分发挥公众和民间组织的力量。但目前，我国公民对野生动物保护的意识还有待提高，同破坏野生动物资源的违法行为做斗争的意愿还不强，急需走野生动物保护的群众路线，推动社会共治的实现。
三、问题的解决
（一）更新立法理念
《野保法》的立法精神和目的应该是“保护”而不是“利用”，应围绕“保护”精神充实、完善相关条款。应将公共卫生安全风险的考量纳入今年《野保法》的修订，在立法目的中明确规定保障公共健康安全的内容，并通过相应的条款加以落实和体现。加快制定出台生物安全法等法律。
（二）扩大保护范围
建议《野保法》修订时从法律上明确野生动物的含义，改变目前对野生动物内涵与外延认识不一的现状，将保护范围扩展至可能引发公共卫生事件和影响区域生态平衡的其他一般野生动物。
（三）严明法律责任
《野保法》的修订，应把野生动物交易、食用提高到公共卫生安全或重大突发公共卫生事件的视角来看待和管理。对现有野生动物分级分类保护制度作进一步修改完善，对于未列入名录的野生动物的猎捕、交易、食用等，以全面禁捕、禁售、禁食为原则。对于特殊情形下需要捕猎的范围和界限，规定更为严格的审批程序、检疫制度和监管制度，从源头上防止野生动物及其制品流入市场，杜绝病毒传播的潜在渠道。增加民事赔偿法律责任的规定。就民事责任的认定标准，应当以对生态环境的损害为计算依据，而不只是按野生动物的交易价值来计算。此外，对性质恶劣的，要规定惩罚性赔偿制度。建议新增非法持有、食用野生动物罪。
（四）完善衔接配套
加强与《监察法》衔接力度，加大对非法野生动物“产业链”中存在的监管渎职等职务违法犯罪行为的监察力度，督促有关职能部门和执法人员切实担负起监管职责。在《野保法》中预留出与《刑法》衔接的空间。建立野生动物保护执法与司法的有效联动机制，执法部门在执法过程中发现野生动物保护案件涉嫌犯罪的，及时移交公安机关处理，避免以罚代刑。公安机关、司法机关在必要时可以提前介入案情，引导侦查。针对《野保法》与《传染病防治法》等相关法律衔接不足的问题，如有的家养动物可能会携带病原体进而引发疫情传播，而《传染病防治法》对一些家养动物的禁止捕食等方面存在漏洞，为实现相关立法的衔接，对于可能引发疫病传播的某些家养动物，作出严格的禁食规定。拓展野生动物保护方式，由具有丰富实践经验和较强专业优势的检察机关提起保护野生动物的公益诉讼，恰逢其时。建议《野保法》修改时增加检察机关提起野生动物保护公益诉讼的相关内容并对其职能履行进行细化。在修改《野保法》之前，作为过渡，检察机关可以根据相关立法的原则和精神，结合检察机关近年来开展的公益诉讼司法实践，对公益诉讼“等”外领域进行扩大化司法解释，将野生动物保护尽快纳入检察机关法律监督和扩大提起公益诉讼的范围，“四大检察”齐头并进，切实发挥出保护野生动物“生存权”及其生态环境的作用，守护人民群众健康。
（五）强化精细监管
完善对非重点保护野生动物的监管规定，提升对非重点保护野生动物的分类分级管理的精细化程度。从整个非法野生动物的产业链条来看，其监管涉及的机构和部门众多，包括农业、林业、交通运输、畜牧、市场监管等多个部门。这些监管部门一定程度上存在着职能交叉、沟通不畅、协作不佳等问题。为切实加强野生动物保护执法，改变目前对野生动物保护“九龙治水”的现状，建议可建立野生动物保护和监管部门联席会议机制。将议事协调机构常设在市场监管部门，明确非法野生动物交易监管过程中可能存在的交叉和空白领域的责任归属部门。在监管过程中，市场监管部门主动加强与其它相关部门的信息共享、资源共用和执法合作，从而有效提升执法的效果。必要时，可考虑设置专门的野生动物保护机构。进一步提升人工驯养野生动物的准入门槛和监管标准，开展野生动物人工繁育清理整顿，坚决取缔无证和超范围饲养的违法违规行为，对人工繁育场所等不符合防疫条件的限期整改。严厉打击野生动物养殖场“洗白”现象，即把野外捕获的野生动物放到有养殖许可证的场所进行短暂饲养，然后进入市场。一旦发现此类行为，应注销其许可证，依法惩处非法贸易，同时倒查并追究向此类养殖场发放驯养繁殖许可证的机构的责任。对网络上非法出售、收购野生动物行为坚决予以取缔。针对基层监管执法部门人员编制少，执法手段有限，专业性不够，缺乏可持续的制度化保障机制等问题，建议在野生动物非法交易严重地区的市场监管部门增设专门负责非法野生动物市场监管的内设部门和人员编制，加大对其专业化知识和法律法规培训，编制执法文书规范和指引手册，加大对违法市场主体的公示和曝光力度。强化野生动物保护监管执法手段的信息化和科技化支撑，引入智慧监管和大数据风险评估机制，切实提高监管执法工具的科技化、灵活化和多样化水平。
（六）开展群防群治
充分重视并发挥好基层乡镇林业站的作用。乡村是大部分野生动物发生交易的源头，乡镇林业站工作人员最熟悉当地的自然生态环境，而且大部分与当地人是同乡，对当地野生动物交易情况知根知底。可通过乡镇林业站堵住野生动物非法买卖的源头和出口，形成野生动物“没人收、不敢要”的社会环境。建议野生动物保护监管部门能够充分发挥养殖、贩卖、屠宰、餐饮等各个环节行业协会的职能作用，发起行业自律联盟，制定行业自律规范和准则，对于违法违规从事野生动物养殖、交易和餐饮的相关经营主体实行终身禁入。建立野生动物保护“黑名单”制度，将经营主体在野生动物保护方面的非法行为记录纳入企业经营信用信息系统，并与企业在获得税收减免、财政贴息和小额贷款等方面的政策挂钩。对违法主体及其违法行为进行全社会的公示，形成强大的社会舆论压力。设立全国统一的举报方式，实施有奖举报制度，举报后被查实的，可获得最高可达货值1倍的奖励金额。加大野生动物疫源疫病监测站能力建设。加强对动物福利以及野生动物生态价值、文化价值的宣传教育，引导人们养成健康饮食习惯，拒绝食用野生动物，逐步革除滥食野生动物的陋习，文明素养追上并引领现代化的脚步。
结 语
对野生动物实行最严格保护和监管，可能会对畜牧业和相关的关联产业产生巨大影响。两利相权取其重，两害相权取其轻。基于历次因野生动物而引发的传染病疫情，这已经到了我们痛下决心的时候了。经过我国经济社会的长期发展进步，已为对野生动物实行最严格保护和监管创造了坚实的基础。相信随着野生动物保护立法、执法、司法、管理的完善和群众对野生动物保护意识的提高，我国的生态文明建设将会取得更大的进步，因野生动物引发的疫情也将消灭于萌芽状态。
原标题：《“春雨计划”专栏之十四 | 新冠肺炎疫情下对野生动物保护制度的思考》
