主要国家核安全监管和法规体系研究

随着敏感核技术、核材料、核设备扩散在全球的蔓延，核安全监管日益成为国际社会关注的焦点。早期，各国对其核设施的整个运行寿期缺乏科学、规范、有序的监管手段和相关法律法规的支撑，遗留大量安全隐患。同时，核设施具有军事敏感性、技术复杂性、设施多样性等特点，更加大了对其安全监管的难度。各国经过长期的探索与实践，建立起了行之有效、适合本国情况的核安全监管体系和相关的法规体系。根据目前了解的情况，各国考虑到国防科技工业的特点，为将涉密范围减小到最少，基本上将国防工业的核安全监管与民用核工业分开，由相对独立的机构分别负责。为了确保核监管体系的顺利运转，各国还建立了一套完整的法律法规体系来规范各机构的行为。

1.  美国核安全监管和法规体系

美国的核工业发展起步于20世纪40年代。经过60多年的发展，美国已成为全球核工业规模最大、门类最齐全、技术最先进的国家。为了确保本国核工业的安全，美国建立了一套完整的监管体系，其国防与民用核设施的核安全由三个独立的政府部门分别监管：美国核管会（NRC）主要负责民用核设施和活动的安全监管，同时，国会规定能源部的一些非军用核设施和活动也受核管会监管；能源部（DOE）负责与国防有关的研究、开发和生产活动的核安全监管，其监管职责主要由两个部门分别承担：环境、健康、安全与安保办公室（EHSS）负责对能源部的核设施和活动进行安全监管，国家核军工管理局（NNSA）主要负责安保、保密和应急管理；而国防核设施安全委员会（DNFSB）则作为独立于能源部的监督与建议部门，对能源部所属的国防核设施进行巡视，直接向能源部部长提出建议。

美国核法律体系的核心是1954年《原子能法》。围绕着该法，国会制定了一个管理核能发展的总体法律框架，范围涉及采矿、核材料、核设施、辐射防护、放射性废物管理、不扩散和出口、实物保护、运输和核第三方责任。1954年《原子能法》标志着美国核工业从联邦政府垄断核材料的生产和使用体制过渡到私营企业也可以参与核材料的生产和利用的体制。有关核设施安全监管的法律法规体系主要由四个层次的法律法规组成：美国国会发布的公法，包括《原子能法》、《健康和安全辐射控制法》、《能源重组法》、《核不扩散法》、《核废物政策法》及相关联邦法规（CFR）等；能源部法令，即能源部为确保核安全而发布的一系列法令，分为政策、命令、通知、手册、导则和技术标准等类型；国防部法规，旨在确保核武器安全，例如国防部指令3150.2“国防部核武器系统安全计划”；各军种颁布的核安全指令、指南和标准等，是由各军种根据各自核武器系统安全的特殊要求颁布的实施性文件，例如海军和空军《核武器系统安全设计与评估标准》。

2.  俄罗斯核安全监管和法规体系

苏联解体后，俄罗斯沿用了集中管理模式，由原子能部（Minatom）统一管理核军工科研生产、核能技术研发和核电厂建设运行等。2004年，俄罗斯政府进行了重大改革，将原来的30个部委变为17个。俄罗斯原子能部改组为俄联邦原子能机构（FAEA），全面负责核军工科研生产和核能和平利用工作。同时，在原国家核与辐射安全监督委员会的基础上，成立了联邦环境、工业和核监管局（Rostechnadzor），作为相对独立的核安全监督部门对民用核工业进行监管，主要负责核安全法规的制定、核设施安全监督及许可证发放等。普京总统于2007年2月签署法令，将核工业军、民用部门分离。2007年4月，俄罗斯原子能工业股份公司（Atomenergoprom）正式成立，这是将俄罗斯民用核工业从采矿到燃料生产和反应堆与核电站建造的所有重要环节集中起来的一次纵向整合。2007年12月，俄罗斯国家原子能集团公司（Rosatom）正式成立，俄罗斯原子能工业股份公司被并入国家原子能集团公司。2008年3月，国家原子能集团公司取代俄罗斯联邦原子能机构，并承担目前由联邦原子能机构履行的多项职责，统一管理军、民核工业，对核军工科研生产活动进行安全监管。核弹头离开国家原子能集团公司的设施后，由国防部实施全面监管。国防部下属的第12总局是负责核军火的主要军事机构，承担武器级核材料以及核武器的安全和保安工作。

俄罗斯联邦行政改革对一些国家机构进行了重组，但是管理核与辐射安全问题的联邦法律、标准和规范没有改变。俄罗斯的国防核相关活动是通过在俄罗斯联邦法律系统框架内创建的一个法律法规结构来实施监管的。俄罗斯联邦宪法是所有监管体系的法律基础，规定了政府监管核事务的最高原则、目标和权限范围。总统法令和国家杜马法案就核活动各方面的行政管理职责提供更具体的指导，集中规定管理机构的责任和权限，例如《国家原子能公司法》。联邦标准和规定一般分为辐射安全、运行安全、辐射防护、实物保护和运输几大类。国家安全监管机构的标准文件描述完成这些具体标准和规定的手段，它们是导则，不具有法律约束力。联邦执行机构的标准化文件和工业法规也不具有法律约束力，但是提供对可接受实践的指导。

3.  英国核安全监管和法规体系

英国核工业的监管框架从1945年到现在发生了很大的变化，核工业的主管部门几经变更，最终形成了国防部主管军用核工业，能源与气候变化部主管民用核工业的格局。英国核安全监管工作主要由2个部门负责：国防部的国防核安全监管局（DNSR）负责监管军用核设施及活动的安全，原子武器研究院（AWE）的科研计划；核监管办公室（ONR）负责监管英国境内民用核设施和活动的安全，军用核设施的职业卫生和辐射防护，原子武器院场址安全以及已关闭军用核设施的退役安全。

英国核法律体系是以1946年《原子能法》为基础。当时，核能和平利用的研究与开发尚处初期阶段，在此背景下产生的法律也就比较局限。以后，当核能利用全面展开时，英国没有去补充修订早期制定的《原子能法》，而选择了根据需要另行制定专门法。如1965年制定的《核设施法》、1971年《核设施条例》、1985年《电离辐射法》、1993年《放射性材料法》及《核材料犯罪法》等。由于《原子能法》应用范围十分有限，因此，对于核能和平利用活动的管理，主要是依靠专门法，同时借助于一些相关法和皇家令。英国按照核设施类型的不同，其适用的法规也有所不同。对于那些直接由国防部运营的核设施，依据国防部的内部文件进行管理。对于那些由承包商运营的核设施，必须服从不能豁免的国家法规的约束。

4.  法国核安全监管和法规体系

法国军用核设施及活动安全由国防部长和经济、工业与就业部长负责监管，由国防核设施和活动安全与辐射防护代表（DSND）负责具体监管事务；民用核设施安全与辐射防护由核安全局（ASN）负责监管；辐射防护与核安全研究院（IRSN）作为技术支持单位和专家，承担核设施的安全审评任务，为国内外各级安全机构提供鉴定和研究工作。核设施的安全是基于在安全机构的控制下由营运者承担主要责任的原则。

法国与美国、英国、俄罗斯等国不同，没有一部“原子能法”，其有关核的法律制度是随着原子能技术的发展而制定和修改的。与核相关的规定可以在一般法典中找到，法典条款的制定和修改通过法令颁布，如《环境法典》、《水法典》、《刑法典》、《公共卫生法典》、《劳工法典》、《国防法典》等。此外，还有许多专门的核法律和法令，包括《信息透明与核安全法》、《放射性材料和废物可持续管理规划法》、《核民事责任法》、关于国防部军用核设施和秘密基础核设施核安全组织的法令等。法国核法律的组成要素大部分来自于国际上的一些建议和规定，法国的辐射防护标准就出自于国际辐射防护委员会的建议和欧盟的政令。

5.  主要核国家核安全监管和法规体系比较分析及对我国的启示

由于核设施本身的特殊性以及各国具体情况的差异，美国、俄罗斯、英国和法国的核安全监管体系和相关的法律法规既有相同点也有各自的特点，总体情况见表1。

表1 主要国家核安全监管情况比较

各国通过立法，建立起负责核安全监管的政府部门或行使政府职能的机构，并规定这些机构的职能和管理程序，最终形成国家核安全管理体制。随着需求的变化和形势的发展，对法律进行修订，随之相应调整管理体制。

从发展阶段来讲，美国、俄罗斯、英国和法国的核工业发展都经历了从军到民的转变过程，监管体制也从纯军用逐渐向军、民分开过渡。美国、英国和法国较早地完成了过渡，而俄罗斯正在对核工业进行结构调整，旨在将军民用核工业分开。

在核安全监管方面，四个国家基本上都实行军民分开的模式，有利于解决监管职能重叠问题。其中，俄、法军民核安全监管彻底分开，而美、英存在一定程度的交叉。俄罗斯的做法是，联邦环境、工业和核监管局负责对民用核设施和活动进行安全监管，国家原子能集团公司负责对核军工科研生产设施和活动进行安全监管，核弹头离开国家原子能集团公司的设施后由国防部实施全面监管；法国军、民用核设施和活动的安全分别由“国防核设施和活动安全与辐射防护代表”和核安全局独立监管；美国军、民用核设施和活动的安全分别由能源部和核管会监管，能源部少数非军用核设施安全受核管会监管；英国军、民用核设施和活动的安全分别由国防部的国防核安全监管局和核监管办公室监管，核监管办公室还负责监管军用核设施和活动的职业卫生和辐射防护、原子武器院场址安全及已关闭军用核设施的退役安全。

从监管和运营模式来看，英国效仿美国，将监管和运营彻底分离，采取政府所有、合同公司运营的模式，实行合同化管理，但监管不能影响核装置或其模拟装置的设计；法国也分离了监管和运营，但监管和运营实体均为国家机构；俄罗斯核设施的监管和运营尚未分开，均由国家原子能集团公司负责，这种体制可以避免重叠问题，但已经显现出其阻碍核工业发展的弊端，因此俄罗斯重组核工业的根本就是要把军民用核工业分开。各国的监管当局均设立了技术审评部门来负责许可证申请审评，并由核安全顾问委员会来审议审评的结果。

在核安全法律法规方面，美国、俄罗斯、英国这些核电发展较早的国家，采取原子能法单独立法的模式，即只制定《原子能法》，没有制定单行的《核安全法》。法国采取单独核安全法立法模式，即只有一部《信息透明与核安全法》。而加拿大、澳大利亚这几个为数不多的国家采取核安全法和原子能法并行立法模式，日本、韩国在福岛核事故之后于2012年将《原子能法》分离成《核能利用促进法》与《核安全法》，这些反映了近年来各国核立法发展的方向。

通过上述分析，结合我国核安全监管和法规体系的发展现状及存在的主要问题，提出以下建议：

1）完善核安全法规体系

目前中国有关原子能方面的法律只有《放射性污染防治法》，还没有一部统领核活动的上位法。中国于1984年首次启动《原子能法》的立法工作，但受到中国核工业主管部门不断调整及其他因素的影响，立法进度非常缓慢。《核安全法》于2013年列入十二届人大常委会立法规划，目前还在制定中。

具有中国特色的完整的核安全法律体系应该是以宪法中的安全条款为基础，以综合性核安全法为核心，以单项专门核安全法为主干，以国际核安全条约内容为补充，以技术性文件为支撑的完备的法律体系。建议抓紧研究制定《原子能法》和《核安全法》，处理好《原子能法》、《核安全法》和《放射性污染防治法》三者之间的关系；加快制修订核安全行政法规、部门规章和标准；建立核安全相关技术标准认可制度，强化相关工业标准与核安全法规导则的衔接。

2）明确核安全监管职责

目前中国有多个部门涉及军用核设施的监管，例如1999年颁布的《国防科技工业军用核设施安全监督管理规定》以部门规章的形式，规定国防科工局（原国防科工委）负责军用核设施的安全监管，包括核设施安全技术评审、许可证管理和日常监督；但是《民用核设施安全监督管理条例》中又规定国家核安全局对全国核设施实施统一监管。部分民用核设施因其部分时段的用途，也被划入军用核设施进行管理。这样的管理机制造成了不同机构监管，职能交叉，监管资源和技术力量分散。

造成这种现象的原因之一是中国目前没有一部统领核活动的上位法，无法协调各部门之间的关系，监管活动没有充分的法律依据和授权。相关管理部门的任务和职责没有在法律上给出规定。因此，需要通过立法来明确各部门之间的职责界限，并由法律来保障。政府必须制订和建立完备的机构设置、法律和监督框架，并在此框架下进行明确的职责分工。

3）加强核安全机构能力建设

核安全监管须聘请足够的、具备履行其职能和职责相应能力的全职专业人员，能够对核设施营运者提供的资料做出准确的判断，从而确保安全评定结论的准确性。

由于核设施安全标准、监管技术体系和硬件设备的专业性，对监管人员的专业素养和工程经验要求严格，一名新人需要经过相当长时间的培训才能具备履行安全监管职责所需的能力。这种培养不仅需要理论知识上的培训，还要依赖于工作中的锻炼和经验的积累。探索出有效的人才培养方法和模式，是未来加强核安全机构能力建设的关键。

4）加强核安全文化建设

历史上发生的严重核事故，例如美国三里岛核事故和前苏联切尔诺贝利核事故，虽然有技术和设计上的缺陷，但运行人员的失误或错误操作是管理上和安全文化上的缺陷所造成的。日本福岛第一核电站事故在很大程度上与选址、设计、安全监督不谨慎、应急后备设施缺乏以及人为应对措施有关。因此，核安全文化关系到核电站的安全运行，关系到核电产业发展的前途。

不断的质疑和从经验中学习的开放态度是核安全文化的关键之所在。为保障核电安全运行，我国核电企业应从核安全文化的组织建设、制度建设、员工核安全文化素养的培养与提高等方面，建立健全核安全文化体系，持续提高核安全文化水平，进而保障核电安全、高效发展。（作者单位：中国核科技信息与经济研究院 王海丹 武浩松 王政）
 

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