摘要：政府实施的电子政务信息公开中包含了大量涉及公民个人隐私的东西，如何在满足广大人民对政府工作内容知情权的同时又合理的保护相关公民的隐私权问题，成为现代阳光政府法制建设中面临和亟待解决的迫切问题，本文拟通过对政府电子政务信息公开制度及公民隐私和隐私权等方面的相关介绍，深入剖析二者背后的法理问题，找出一条解决二者矛盾冲突的合理进路。
关键词：电子政务；信息公开；隐私权；建议
随着现代信息和通信技术的发展，近年来，电子商务以其特有的跨越时空的便利、低廉的成本和广泛的传播性参与到社会生活的各个方面，它不仅以势不可挡之势影响着经济领域，而且在政治领域也显现出其强大的力量。作为政府行政管理的一种手段，电子政务的发展的一个最重要的作用和应用便是利用网络技术和通讯技术实现信息的的最大程度公开，即所谓的“电子政务信息公开”，简称“政务公开”，以满足公众的知情权，促进社会民主政治的发展。但是，政务公开也会带来负面影响，即信息的公开可能会侵犯到有关公民的个人隐私，形成对公民隐私权利益的侵犯，那么，如何在确保电子政务信息公开中同时保护公民个人隐私，成为一个非常值得探讨的饶有兴味的问题。
一、电子政务与信息公开
上个世纪七八十年代，随着计算机的普及，办公自动化的逐步推广，人们利用计算机技术处理办公室的内部事务。随着现代信息和网络技术的进一步发展和应用，使得电子化、网络化、数字化几乎渗透到政府工作的所有方面。我国1998年开始政府上网工程，1999年被称为“政府上网年”，从此拉开了我国电子政务的序幕。从这个意义上讲，电子政务是社会信息化发展的必然结果。［1］所谓电子政务，笔者以为，指的是一个国家的各级政府机关或有关机构以电子化的手段处理各类政府事务。
然而，对有关政务信息的定义和理解，学者们的认识虽基本一致，但是在表述上存在着一些差异。有人认为，政务信息是国家机关（尤指政府机构）为履行职责而收集、整理、加工、利用、产生、保存、处理的信息。［2］也有人认为，政务信息一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。［3］还有人认为，政务信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。从具体内容看，包括行政法规、行政规章与政府规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等信息。从行政过程看，包括决策前信息、决策过程、决策内容及其执行和反馈的信息。从形式上看，不仅包括文字、图标、音像、计算机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。［4］笔者认为，政务信息与政府信息的含义基本上是相同的，它指的是各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职能的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。
关于政务信息公开的含义，学术界的认识也不尽一致。有人认为，政务信息公开就是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。［5］也有人认为，政务信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源、在行使公共权力过程中所获取的信息和情报（法律明令应予以保密的除外）公之于众，允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。［6］还有人认为，政务信息公开又称为“行政咨询公开”，可以从微观和宏观的角度上理解政务信息公开的含义。微观意义上的政务信息公开是指行政机关依照法定程序向公众或特定的公民提供有关的信息的法律行为；宏观意义上的信息公开是指行政机关在行政管理中的一项法律制度，即行政机关向公众或特定的公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。［7］笔者通过对以上不同学者的不同表述，认为，政务信息公开就是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开的制度。那么，作为政府行政管理的手段和方式之一，电子政务信息公开指的就是政府运用电子科技手段在电子政务中的信息公开。
二、电子政务信息公开的法理学基础
作为一种重要的行政执政方式，电子政务信息公开无疑具有重大的现实意义。它不仅体现着政府行为的透明，有助于促进经济的增长，而且能够有效地防止腐败，同时还有助于处理好信息公开与保密的关系，从而更好的保卫国家安全。既然如此，那么政务信息公开存在和发展的理论基础何在？笔者以为，知情权是电子政务信息公开背后最重要的法理基础。
法理学研究的一对重要概念就是权利与义务。从宪法和宪政的角度考察，社会契约论、人民主权理论是阐述该问题的基础。知情权作为对抗和监督国家公权力（主体）的一项基本权利，对应着而言，信息公开就是政府的一项义务。有了知情权利，才会有公开义务;有了公开义务，才能保障知情权利。作为一项基本人权，我国宪法虽为明文规定，但却在许多条文深处暗含着对这一权利的确认和保护。具体来讲：
宪法第二条明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关师全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”这一规定清楚的表明，从国家的权力归属来看，国家的一切权力属于人民，人民管理国家是宪法赋予的一项基本权利，而人民行使这一权利的基本前提就是享有知情权。同时，宪法还规定，行政机关作为权力机关的执行机关，直接向权力机关负责并报告工作。由此可见，公开政府信息是我国行政机关的一项法定义务和责任，也是现代法治政府的一项基本内容和要求。
宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”在言论自由中已经包含了政府信息公开的内容。宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这表明，我国现行宪法以法律的行使明确规定公民的知情权，使知情权成为我国公民的一项基本政治权利，并且依法设立公民实现知情权的方式和途径，以畅通公民实现知情权的渠道。［8］
三、电子政务信息公开对公民隐私权之威胁
如前所述，信息公开作为公民知情权的对应义务之存在，具有重大现实意义，无可非议，但是由于政府在行政管理过程中基于管理的需要，掌握了大量的公民个人隐私，这在满足公众知情权的同时，一定程度上不得不承认它会对相关公民的个人隐私产生泄露和侵犯，从而造成电子政务信息公开中的对公民隐私权的冲击问题。归根结底，其实是有关公民隐私权与知情权的冲突问题。
何为隐私权？隐私权作为一种基本人格权，是指公民享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。［9］1890年美国著名学者布兰戴斯和沃伦在《哈佛大学法律评论》第四期上发表《论隐私权》一文，首次提出了隐私权的概念和理论。保护公民隐私权及其隐私，实质上是赋予公民个人人格的独立与对自身信息传播的控制权。然而，在电子政务的环境中，公民的隐私权却时常面临着遭遇威胁和侵害的境况。
比如在就业服务方面，电子政务是搭建了一个双向的平台，使得需求单位和人才之间实现了一个平衡，帮个人找工作，帮企业找人才。但是这些求职人员的信息库是如何被企业所看到的？是否我们所有的公民都有权看到，那么这其中是否就面临着一个个人信息的泄露呢？正如一位学者所说：“我们正生活在一个透明的社会里，社会中每个人所拥有的个人隐私正在消失。”在美国进行的电子政务权威调查中，有近三分之二的美国人认为应该为确保安全和隐私而缓慢发展，仅三分之一的人认为可以不顾及安全和隐私而加速发展。［10］
四、我国公民隐私权保护的现状
目前，总体上讲，我国在对公民隐私权保护的程度和成效上令人堪忧。这集中体现在我国在电子政务隐私权保护的立法方面还相对薄弱、滞后，无法充分有效地协调信息公开与隐私保护的冲突。现实中，我国电子政务中的隐私权保护，基本上还是依靠政府部门自律，到目前为止，还没有一部专门的系统的隐私权保护法，相关的规定仅仅散见于《宪法》《民法通则》等相关立法中。这样，由于政府部门还缺乏统一的可操作的自律规范，因而不可避免的导致大量的个人信息被不当地收集、储存和公开，甚至被非法利用，给公民隐私权造成了极大的威胁。
五、对完善我国电子政务信息公开中公民隐私权保护的建议
根据前文所述我国在电子政务信息公开中对公民隐私权保护的不利现状，如何平衡公民知情权和隐私权这一对基本权利存在的矛盾以及加强对我国公民隐私权的保护，是当下我们在构建“阳光政府”“透明政府”“法治政府”中亟待解决的重大问题。笔者通过对西方国家隐私权保护的做法的参考，结合中国目前的现状以及两种权利自身的特点，提出以下几点建议：
（一）加强制度建设，完善公民隐私权立法。
由于我国在立法方面，存在着严重的立法保护不足和无法可依的现状，因此亟待得到转变和解决。相比较而言，在立法方面，美国在这一点上做的相对比较完善。1974年美国率先制定的《个人隐私法》，形成了隐私权保护的基本法律框架，可视为美国隐私保护的基本法，同时与政府信息公开的宪法原则相匹配的另一个美国宪政原则是个人隐私不得侵犯。基于以上介绍，笔者以为，国家立法机关应当尽早的出台一部为保护公民个人隐私的立法，同时，作为公民应该享有的一项基本权利，建议将隐私权明确纳入宪法的规范之内，使之成为宪法明确承认和加以保护的法定人权。并规定与之相协调的权利纠纷解决机制。
（二）坚持利益衡量与权利限制原则。
在电子政务的发展过程中，如上分析，所面临的最大问题是关于两种基本权利之间的协调问题。法律保护公民有知情的权利，尽量实现最大限度的信息公开，但同时，法律也并不忽视对公民个人隐私权的保护。当两者出现冲突之时，如何衡量二者之间的轻重缓急，着实是一个非常复杂的问题。正如美国学者劳?阿兰?查尔斯认为：“政府机构所拥有的信息与公众之间的隐私利益的冲突就如科学的两面性一样，是一个硬币的两个方面。政府在收集个人信息和保护隐私利益方面应当发挥更重要作用，必须在两者之间保持恰当的平衡。”［11］
笔者以为，在协调权利冲突时，我们需要运用利益衡量的方法来协调两种权利之间的冲突。具体做法是，对两种权利进行进行分析和比较，找出各自存在的意义和合理性，在此基础上做出孰轻孰重的价值判断。如果当两种利益冲出出现不可调和的情形时，那么利益衡量的结果只能是牺牲或者舍弃一个具有较少合理性的利益。当然，这里笔者要特别强调行政法上比例原则在此处的适用，即既然是对其中一个利益进行舍弃了，那么对这种舍弃要做到对其最少利益的损害，以保持二者之间能够保持在一个“度”的范围以内。在另一些情况下，如果相互矛盾的两种权利可能协调，各退一步以求得各自的生存空间。
除了坚持利益衡量原则以外，我们必须还要坚持权利限制原则。即对于个人隐私而言，原则上虽是受法律保护的，但如果该隐私涉及社会公共利益时，就应受到限制。同样，对于公众的知情权也是如此，如果公民个人的隐私纯粹属于个人的，不牵扯任何公众利益时，就应当自觉的排除在知情权范围以外，以很好的保护公民的个人隐私。当然，公共利益优先并不是绝对的，笔者只是想从二者的区别进一步说明一个现实状况，技术发展已经使隐私权保护日益复杂和困难。
（三）借鉴欧美“安全港”模式，对公民隐私权进行保护。
这是一种将政府部门自律与立法相结合的新模式。该模式“要求各行政机关根据自己的情况，事先拟定一个合理的有关个人信息的收集、储存、使用与公开等方面的规则，该规则经过立法机关通过以后即成为安全港，以后相关政府部门只要遵守了该规则，就可以免责。”［12］
笔者以为，这的确不失为弥补当前我国现实情况下立法漏洞的一个不错的办法。如果制定一部专门保护公民隐私权的法律很难或者需要经过很长时间的话，个人认为，在此期间，不如采取此种办法来弥补法律漏洞之不足。即完善现有法律框架，在完善现有立法规范的基础上找出一条平衡两种权利冲突的进路。这与美国学者劳?阿兰?查尔斯不谋而合，“为保持隐私权和公众知情权的双重利益的平衡，制定一个全新的保护公开文件中的个人隐私的法律是非常困难的，还不如完善现有的公开信息公开与隐私权保护的法律框架，以加强两者的平衡。”
