新形势下如何做好耕地保护工作
徐梁 淮安市国土资源局淮安分局 223200
当前，我国正处于工业化和城市化的快速起飞阶段，工业化水平的快速递增和城市化规模的急剧扩张意味着对土地的需求越来越大，人地关系矛盾更趋紧张。
一、耕地保护的必要性
1.1耕地资源保护是可持续发展的需要。
可持续发展就是要“满足当前的需要，而又不削弱子孙后代满足需要能力的发展”。耕地资源特有自然属性，决定了耕地资源的弱可逆性，耕地一经破坏，就很难再恢复耕地。当代人需要耕地，后代人也需要耕地；经济发展需要耕地，粮食安全更需要耕地。如不保护耕地，就不能满足可持续发展的需要。
1.2耕地资源的保护是缓解耕地资源短缺的需要。
随着我国工业化、城市化进程的加快，耕地供求矛盾日益突出。工业发展需要占用耕地，城市拓展需要占用耕地，“铁、公、基”建设需要占耕地，新农村建设需要占用耕地。改革开放三十年来，我国耕地正以前所未有的速度递减，全国已有9个省、直辖市人均耕地不足0.066公顷，如不采取强有力耕地保护措施，推进耕地集约节约利用，耕地短缺必将成为制约我国经济发展的瓶颈。
1.3耕地资源保护是经济地配置耕地资源的需要。
众所周知，耕地保护是基于耕地的无序占用，滥用耕地前提下提出来，改革开放以来，省市县级政府都设立各类开发区，乡镇设立工业集中区，所占的几乎全是耕地。许多单位征而不用，浪费土地的现象严重；农村建房、修路、造坟也占用大量耕地，耕地资源的配置的不经济可谓是比比皆是。合理地配置耕地资源，实现耕地资源的经济效益、社会效益、生态效益的最大化，必须对耕地实行保护。
1.4耕地资源的保护是我国社会稳定的需要。
耕地是社会稳定发展的基础。我国70%的人口生活在农村，耕地是农民维持生存最基本的物质基础，它直接、间接地为农民提供了40%--60%的经济收入和60%--80%的生活必需品，同时耕地也是城市居民基本生活资源重要来源。中国是传统的农业大国，没有相当数量质量的耕地，广大的农村人口基本生活从根本得不到保障，农民在生活上、心理上上都是难以接受的，社会的稳定是难以想象的。
1.5耕地资源的保护是保护生态环境的需要。
据史料记载，2000多年来前，我国现在的黄土高原是一片茂密的森林，土壤肥沃，青山绿水，环境舒适，秦汉时期，由于人口增长，耕地短缺，因而不得不毁林造田，造成日益严重的环境破坏，生态失衡，水土流失严重，大量肥沃土壤被冲走，本来清澈河流变成今天的黄河。保护耕地，人们就不会因耕地的不足而乱垦滥伐，导致生态环境的破坏。
二、我国耕地保护历程
1958年，我国开始实行人民公社制度，为了缓解人口对土地的沉重压力，大举开荒造田以增加耕地面积。1958年～1970年，我国耕地增加了1．8亿亩，大约相当于1970年全国耕地面积的11%。
20世纪70年代末，我国农村建立家庭联产承包责任制，土地由此释放巨大产能。1982年到1991年的10年间，中国粮食产量每年增长8%，成为世界上最大的粮食生产国，化解了困扰已久的吃饭问题。
1982年，“珍惜和合理利用每一寸土地”被确定为我国的基本国策之一。
1986年2月，直属国务院领导的统管全国土地和城乡地政的国家机构——国家土地管理局宣布成立。同年6月25日，《土地管理法》审议通过。由此，我国长期以来主要依靠行政手段和多部门分散管理土地的局面结束了，城乡土地开始进入依法、统一运用综合手段全面、科学管理的轨道。
1994年8月，国务院发布《基本农田保护条例》，建立基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护制度。
1997年4月15日，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确在修订的土地利用总体规划批准前，原则上不得批准新占耕地。明确要加强全民的土地国情国策的宣传教育，重点是教育广大干部特别是领导干部增强土地忧患意识，提高保护耕地的自觉性，在干部教育中要增加土地国情国策的内容。发展经济要以保护耕地为前提，办一切事业都要十分珍惜和合理利用每寸土地。
1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行修订并通过，1999年1月1日实施。与1986年《土地管理法》比较，主要区别有：将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策第一次写入法律；明确规定国家实行土地用途管制制度，这是一项重大的改变，也是新土地管理法区别于原有法律的关键之处；强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法律地位，从它们作为土地用途管制的重要根据出发，增强了它们的可操作性；确立了国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地的法律原则；调整了征用土地的批准权限，取消了分组限额审批制度，将这项权力集中于国务院和省级人民政府，市县级人民政府不再拥有农用地转用和土地征收的审批权。
2004年，中央1号文件《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出要“不断提高耕地质量”和“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，并且要求确定一定比例的国有土地出让金用于农业土地开发和建设高标准基本农田。同年，国务院28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》发布，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进集约用地、健全责任制度等方面作出了有益于耕地保护的规定与措施。8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订的《土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”
2005年，《省级政府耕地保护责任目标考核办法》颁布，要求省级人民政府对规划确定的本行政区耕地保有量和基本农田保护面积负责。2006年的国务院31号文《关于加强土地调控有关问题的通知》，将加强耕地保护作为土地调控的重中之重。
2008年，党的十七届三中全会审议通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护机制，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。”
2012年11月，党的十八大报告提出：“坚持节约资源和保护环境的基本国策。”“优化国土空间开发格局。给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”
2013年12月，第二次全国土地调查主要数据公报正式发布。调查数据显示，全国有耕地20.31亿亩，人均耕地1.52亩，不到世界人均水平的一半。
三、当前耕地保护工作存在的问题
3.1地方政府保护责任缺位
根据国务院办公厅2005年10月印发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。全国土地利用变更调查提供的各地区耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据。各省、自治区、直辖市人民政府要将基本农田落实到地块和农户。要按照国家统一的规范，加强对耕地及基本农田的动态监测，在考核年向国土资源部、农业部提交耕地、基本农田的面积和等级情况的监测调查资料，并对数据的真实性负责。但是，在现实工作中，往往耕地保护工作仅由管理部门单独开展，形成了一家管，大家用的尴尬局面，甚至于有些县区级和乡镇人民政府将耕地保护责任抛在脑后，一味的追求政绩和经济发展，无视国家严格保护耕地的规定。从而使得耕地保护地方政府责任的落实成为一句空话。
3.2基层群众保护意识退化
当前农村，农民耕作收入和外出务工的收入差距不断加大，随着大量农村力的外出务工，基层群众参与农业生产的积极性不断下降，对耕地的依赖性正逐渐减小，保护耕地的意识逐步退化。同时，土地承包者将耕地租给他人种植，不需要亲自耕作也可以收益。更有甚者，承包人将流转的耕地用于非农建设，因为租金远远高于农业种植，土地承包者的收益增加了，土地承包者对于耕地保护的意识就不复存在。
3.3管理部门保护力不从心
3.3.1 法律法规不完善
首先，农村土地所有权为村或村民小组集体所有，管理部门管理的权限仅限于转用审批。对于耕地的用途和使用方式，管理部门没有决定权，村集体或村民小组在商讨土地的使用方式和流转中也不会征求管理部门的意见。其次，管理部门在违法占用耕地行为发生后，在制止不住的情况下，要经过较长的执法程序通过行政处罚决定书去解决，等程序到位，违法建设已成为事实。再次，由于程序时间过长，对违法当事人不能有效控制，在取证上缺乏有效手段，证据不足，难定性，难以准确适用法律。第四，违法行为处罚难，法律虽然赋予了国土资源管理部门的制止权，但由于国土资源执法没有强制执行权，违法当事单位及违法当事人拒绝履行处罚决定时，只能申请法院强制执行，但由于各种原因处罚决定往往难以执行。
3.3.2 违法主体比较特殊
当前的违法占用耕地案件中，某些单位甚至个别地方政府，以经济需要为借口，一切要为项目让步，而国土部门既要保证耕地红线又要保证当地经济项目落地。在二者发生冲突时，国土资源部门就处在了尴尬的地位，这在客观上不可避免的造成了地方政府直接或间接的对国土资源管理影响很大。
3.3.3 违法占地制止不住
国土资源管理部门在土地执法过程中，在制止违法占地行为时，由于执法人员缺乏有效的强制措施，时常感到力不从心，有劲使不上。2014年9月国土资源部发布《国土资源违法行为查处工作规程》“线索核查与违法行为制止”条文中明确“国土部门发现违法行为后，执法监察人员应当向违法人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法可能承担的法律责任，采取措施予以制止。”“对正在实施的违法行为，国土资源部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》。”“对国土资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土资源主管部门应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门；可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、规划、建设、环保、市政、电力、金融、工商、安监、公安等相关部门，提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，采取相关措施，共同制止违法行为；必要时，可以将有关情况向社会通报。”同时，为了能够顺利通过每年的卫片执法检查，地主政府责成国土资源管理部门为违法用地补办用地手续、调整修改《土地利用总体规划》。形成通过正常渠道争取用地指标来办理手续的，不如先占用后再来补办用地手续的现象，增长了违法占用耕地的思想。
四、如何做好耕地保护工作
淮安区是一个人口大区，全区农业人口80余万人，耕地86206.2公顷，其中基本农田76387公顷。近年来，随着经济的快速发展、生态保护理念的强化，加上大量劳动力的外流，耕地保护特别是基本农田保护压力不断增大，违法占用耕地和占用耕地发展林果业、养殖业的趋势有所抬头。笔者以淮安区为例，简单探讨如何全面做好耕地保护工作。
4.1科学合理划定基本农田保护区。
在编制新一轮《淮安区土地利用总体规划（2006-2020）》和《基本农田保护规划》时，淮安区委区政府高度重视，强化部门间的沟通，征求多方面的意见和建议。国土部门配合农业等相关部门深入到田间地头，充分了解每块土地的现状和用途。对照基本农田划定标准，将耕地条件好、水利灌溉方便、连片的耕地划入基本农田保护区。那些位置偏僻、耕地质量差、零星和高等级公路沿线的耕地，作为生态和多种经营发展预留地，不划入基本农田保护区。根据《淮安区土地利用总体规划（2006-2020）》编制方案，淮安区基本农田保护面积指标为76387公顷，而实际划定的基本农田保护区面积为76857.73公顷，预留基本农田面积470.73公顷。2011年，淮安市政府发布《淮安市生态市建设五年行动方案》，确定淮安区在2014年底前建成生态区，林业覆盖达20%。2013年，我区根据上级要求开展基本农田划定工作。在充分征求部门的意见后，严格按照划定规程操作。最终划定淮安区基本农田保护面积76584.5113公顷，基本农田保护率86.13%。
4.2加大土地法规的宣传力度。
国土部门不仅局限于做好每年的节点宣传工作，还将土地法规的宣传贯穿于日常的工作中，构建基本农田保护没有局外人的理念。从区到乡、到村、到组层层签订基本农田保护责任书。2013年，国土部门配合农业部门根据划定后的基本农田范围，向全区20余万耕地承包户发放了基本农田保护告知书，将与土地息息相关的基层群众纳入到基本农田保护的力量中来，改变保护力量单薄的现象，使基本农田保护的理念和力量覆盖每个角落，使国土部门能够及时掌握耕地动态情况，形成大家用大家管的良好局面。
4.3正确引导高效利用耕地。
高效规模农业是我国农村发展的必然趋势，国土部门对耕地不能只一味的追求保护，也要积极投身到为高效农业发展服务中去。不仅做好监管，还要做好正确的引导。与农业等相关部门保护信息沟通。当前的淮安农村，劳动力的转移使农村大量的耕地开始流转。对这些流转出来的耕地特别是基本农田保护区内的耕地，如果没有一个好的引导方向，就会被随意破坏。区委区政府在各乡镇专门成立了土地流转服务站，指导耕地的流转，促进农业合作社的建立，同时对承包大户进行粮食的规模化种植指导。从业务培训到粮食收购进行系统的服务，加大承包大户和农业合作社经济上的扶持，让耕地特别是基本农田保护区内的耕地收益逐步向林果业靠拢。到2013年底全区土地流转面积达24666.7公顷，达全区农村土地承包面积的28.6%，大大提高了耕地和农民的收益。
4.4坚决制止非法破坏行为。
国土部门强化执法动态巡查，将耕地特别是基本农田保护区作为执法巡查的重点，发现改变耕地和基本农田粮食种植行为的坚决予以制止，并及时组织力量消除违法状态。不能因为小的改变形成连锁反应，造成不可挽回的局面，形成巨大的损失。区委区政府根据《江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法》，建立健全乡镇领导干部离任政绩考核测评、监督约束机制，将耕地和基本农田保护工作纳入乡镇领导干部离任审批范围。形成的离任审计报告不仅要上报区组织人事、纪检部门，作为乡镇领导干部提拔、交流、改任的重要依据。同时还要在原任职区域内进行公开公示，接收干部群众的监督。
