“对于不履行监护职责、放任未成年人严重不良行为或者侵害未成年人合法权益等违反家庭监护责任的，缺乏有效保障措施去督促监护人履行监护职责，急需对监护人行为予以司法干预，填补国家监护制度设计中的‘真空地带’”
《法治周末》记者 高原
四年前，福州市一起未成年人性侵案，开启了全国各地检察机关通过“督促监护令”挽救迷途未成年人的司法实践。
当年12月，时任福建省福州市人民检察院检察长的张时贵针对该案中的监护人监管缺位等问题，向涉案未成年人父母宣告送达了全国首份“督促监护令”。
2021年，新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法（以下简称“两法”）正式施行。根据“两法”有关规定，最高人民检察院决定自2021年6月1日起在涉未成年人案件办理中全面推行“督促监护令”，并会同有关部门全面开展家庭教育指导工作。
到今天，这项制度实施了将近两年，2月22日，最高人民检察院第九检察厅厅长那艳芳介绍，自2021年6月“督促监护令”全面推行以来，针对严重监护失职、未成年人遭受家庭暴力等问题，全国检察机关共制发“督促监护令”7．6万余份。
一起未成年人性侵案
2019年，福州市一起女学生被多名未成年人性侵案引起社会关注。
检察机关办案发现，7名涉案未成年人中有4名在单亲家庭中长大，大多数为在校生，均存在沉迷网络、抽烟喝酒、看淫秽录像、夜不归宿甚至猥亵、性侵未成年人等行为。
而这些孩子的共同点是，父母或长期在外打工，或感情破裂离异，对孩子的教育普遍存在长期放任或无力管教等情况。
“一个家庭一旦孩子出现了问题，对家长来说都是无法承受的痛苦。”张时贵说，“不正常的孩子，背后都有一个不正常的家庭。”
2019年12月，张时贵针对该案中的监护人监管缺位等问题，向涉案未成年人父母宣告送达了全国首份“督促监护令”。
“孩子犯罪，不是一夜之间就变坏，与我们家长平时管教不严脱不了关系。”从检察官手上接过“督促监护令”时，两名涉案未成年人的父母表示，今后要担起家长的监护之责，让孩子改过自新，早日回归社会。
据《检察日报》报道，“督促监护令”发出后，这两名涉案未成年人的父母强化了对孩子的监护责任：亲情会见时，其中一名涉案未成年人的父母带上了法律书籍，让孩子好好学法守法；另一名辍学在家的涉案未成年人也在父母的悉心劝导下复学，回归正常生活。
5个多月后，在多方帮教下，这两名涉案未成年人发生了很大的变化：悔罪认罪，懂得感恩，决心重新做人。
2020年儿童节的晚上，张时贵现身“福州检察”抖音号直播间，参与了一场未成年人保护公益全国直播活动，以主播身份讲述了“督促监护令”。
在张时贵看来，福州市检察机关在全国率先探索推行的“督促监护令”机制，是未检工作的创新之举，有利于社会矛盾的化解，降低未成年人再犯率。
自此，我国各地开启了检察机关通过“督促监护令”挽救迷途未成年人的司法实践，“督促监护令”被纳入全国检察机关考核体系。
值得注意的是，在“督促监护令”出台之前，我国针对涉未成年人犯罪案件时发现的家庭监管缺失问题鲜有成效。
“对于不履行监护职责、放任未成年人严重不良行为或者侵害未成年人合法权益等违反家庭监护责任的，缺乏有效保障措施去督促监护人履行监护职责，急需对监护人行为予以司法干预，填补国家监护制度设计中的‘真空地带’。”张时贵认为。
2020年3月，福州市检察院联合法院、公安局、教育局出台《福州市人民检察院“督促监护令”实施办法（试行）》，进一步推动全市检察机关探索实行“督促监护令”工作。
在2020年的全国两会上，全国人大代表、福建省律师协会名誉会长洪波提交了《关于建立检察机关“督促监护令”法律制度的议案》，建议将检察机关“督促监护令”工作机制纳入未成年人保护法、预防未成年人犯罪法修订草案中。
2021年1月，在提请十三届全国人大常委会第二十五次会议审议的家庭教育法（草案）中，“督促监护令”机制以“改进家庭教育督促令”新提法被写进草案第四十四条、第四十五条。
自此，这一探索创新机制正式以立法形式完成了里程碑式的一步。
代表国家介入家庭监护
中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任、家庭教育立法专家顾问苑宁宁在接受《法治周末》记者采访时表示：“未成年人保护法对监护职责进行了细化，规定了家长的积极义务、禁止义务和特别注意义务。”
“检察机关在办案中发现父母应当做的没有做、不应当做的做了、需要特别注意的忽视了，就可以依法对这些监护失责进行监督，也属于代表国家介入家庭监护。”苑宁宁说。
该制度落地后，很多问题迎刃而解。
2021年9月，湖北黄石的一家理发店发生一起盗窃案，案件的犯罪嫌疑人就是这家理发店的一名员工。
案件移交检察机关后，卷宗里的信息引起检察官的注意，犯罪嫌疑人小明（化名）只有16周岁。虽然达到劳动法规定的年龄要求，但他仍是未成年人，为何在理发店打工？他的父母又在哪里？
在以往办理的未成年人犯罪的案件中，检察官发现，每一个问题孩子背后，往往有一个问题家庭。而在这起案件中，小明的情况也是这样。
办案人员在与小明父母的对话中发现，他们说得最多的是孩子不听话，他们管不了。
小明母亲告诉检察官，孩子不听话大概是从初中开始的，那时候她和孩子父亲已经离婚。她到外地打工，小明跟随父亲一起生活，直到初三，此后由于种种原因，小明没有继续读书，接着独自外出打工。
检察官了解到，小明母亲在外地打工，半年才回来与他见一次，而前几年小明虽然与父亲住在一起，但父亲忙于工作，父子俩之间沟通也很少。小明的父母不仅让他独自承担生活费用，甚至连他工作的具体地点都不知道。后来他们虽然发现了小明的一些不良行为，但也没有及时制止和教育。
检察机关认为，这些说明小明的父母存在明显的监护缺失。根据这一情况，检察官向小明的父母发出了“督促监护令”。
履行效果谁来评价
而对于“督促监护令”的实施，更大的挑战是裁定的履行效果，谁来评价，如何评价，如果当事人不履行，又该怎么办？
上述案件中，检察机关发现，小明的父母在收到“督促监护令”后，仍存在监护缺失的问题，在小明取保候审了3个月的时间里面，父母并没有和他共同居住，也没有进行监护。
检察官了解到，小明与被害人达成和解协议后，一直是他自己独自承担还款，而他的父母并未提供任何帮助。按照还款协议，小明需每月偿还被害人3000元，而他打工的收入也是3000元。
这就导致了小明在还款的过程当中，第一个月虽然如约按照还款协议的约定去偿还了3000元，在第二个月第三个月的过程当中，他都没有按照还款协议去赔偿被害人的经济损失。
而根据相关法律规定，如果监护人不依法履行监护职责，不履行或怠于履行“督促监护令”义务，违反“督促监护令”的相关规定，检察机关将依法对其予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。
《中华人民共和国家庭教育促进法》第四十九条规定：公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中，发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为，或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的，根据情况对父母或者其他监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。
苑宁宁告诉《法治周末》记者，从性质上来看，“督促监护令”是一种司法命令，对当事人具有拘束力。由于这项制度在我国诞生不久，对其认识、执行仍有待探索和进一步完善。
他表示，在执行方面，需要进一步搭建家庭教育指导服务联动机制，将“督促监护令”的执行与政府建立的家庭教育指导服务机构联系在一起，确保当事人能够及时接受专业的家庭教育指导服务。
在效果方面，需要进一步明确签发部门与执行机构的职责，特别是要强化签发部门的跟踪和评估职责。
在效力方面，需要进一步探索“督促监护令”的强制性。比如，拒不履行监护职责又拒不改正的，属于严重失信行为，可以考虑纳入失信人员名单。
