整合组建生态环境保护综合执法队伍
①解读之一：生态环境保护综合执法的职责调整
②解读二：生态环境保护综合执法队伍的组建和管理
③解读三：规范设置执法机构、科学划分层级事权
④ 解读四：生态环境保护综合执法队伍的定位及运行机制
⑤中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知
①解读之一：生态环境保护综合执法的职责调整
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知（以下简称《指导意见》），引起各界广泛关注。
为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》部署要求，进一步推动深化生态环境保护综合行政执法改革，《指导意见》指出，要有效整合生态环境保护领域执法职责，建立职责明确、边界清晰的执法体制，并对实行综合执法的范围进行了明确和细化。准确理解《指导意见》及职责整合的改革精神，对整合组建生态环境保护综合执法队伍，完善与生态环境保护事业相适应的行政执法体系具有重要意义。本文将就生态环境保护综合执法的职责调整进行解读，供各位读者参考。
解读1
改革目的——聚焦解决多头多层重复执法
《指导意见》指出，生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法。生态环境保护综合执法队伍将整合相关部门污染防治和生态保护执法职责。
“职责明确、边界清晰”是国家实施生态环境保护综合执法改革的目标方向，其提出的背景是生态环境保护领域多头、多层重复执法问题较为突出。
1．“统管与分管”模式。
《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，有关部门依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。原环保部门与其他“有关部门”共同履行环境保护职责，属于“统管与分管”相结合的模式。近年来，湖南、陕西、内蒙古、山东、重庆等十余个省、区、市制定了环境保护工作职责规定，少的涉及20余个部门，多得涉及50余个部门，职责分散交叉、重叠问题突出。
2．横向上存在多头执法问题。
《深化党和国家机构改革方案》第五十一条明确要求“整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法”。生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两个主要方面。
对污染防治执法领域而言，法律、标准体系较为健全，但执法权较为分散，个别领域存在“九龙治水”问题。以水污染防治执法为例，“地表水”执法由环保部门负责，“地下水”执法国土和水利部门还存有争议；“岸上”的污染源执法由环保部门负责，“水上”的污染源执法由交通、海事、海洋等部门负责。执法权分散导致职责交叉不清，部门间协调不畅，同时也容易造成能力配置的重复浪费，多头执法。
对生态保护执法领域而言，法律、标准体系，以及执法事项和执法主体均较为分散。目前还没有针对生态保护的系统性专门立法，经过对法律和国务院行政法规的系统梳理，与生态保护高度相关的执法事项分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》等30多部法律法规中，涉及国土、水利、农业、林草、海洋、住建等部门，这些法律法规主要侧重于资源开发利用保护和生态建设，很多领域没有针对生态破坏的执法依据。
3．纵向上存在多层执法问题。
省级以下环境执法队伍普遍存在“职责同构”问题，根据现行法律法规，除核与辐射、机动车、消耗臭氧层物质等领域明确只能由国家级、省级生态环境部门承担的执法事项外，其余执法事项均可由“县级以上人民政府环境保护主管部门”承担，执法职责“上下一边粗”，层级事权不清、同级环保部门内部执法边界不清，多头执法、碎片化严重。某个具体的案件，省、市、县三级均有权查处，有限的执法资源没有充分利用，也容易造成多层执法问题。
因此，实施综合执法改革，不仅要厘清部门间的职责边界，更需要划分不同层级的事权。
解读2
改革方式——跨部门整合执法权
《指导意见》明确了原环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门工作职责的具体整合范围。并明确要求，除法律、法规另有规定外，相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。
1．综合执法队伍与其他行业管理部门的关系。
跨部门整合处罚权，其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。整合后，综合执法队伍职责范围将大于同级生态环境部门。《深化党和国家机构改革方案》第二十五条明确了组建生态环境部的职责整合，相比而言，生态环境保护综合执法队伍承担的执法职责更广，主要表现在整合了国土部门对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权，林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设生态破坏的执法权。
在组织架构上，日常工作由生态环境部或省级生态环境厅的内设执法局承担，主要负责牵头建立健全行业管理部门与综合执法队伍的协调配合机制，协调国家或省级相关部门加强对综合生态环境保护执法的有关业务指导。在工作关系上，相关行业管理部门与综合执法队伍属于业务指导关系，对于划转的执法事项，国家或省级相关行业管理部门通过制定相关业务政策、法规、标准和技术规范等措施进行业务指导。
2．跨部门整合执法权的边界划定。
土地、矿藏、自然保护地既可以理解为生态的一部分，也可以理解为一种资源。既可以是生态保护的执法对象，也是资源保护的执法对象。现实操作中，执法边界较为模糊。例如土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等领域的保护，既有生态属性、自然属性，也有资源属性、经济属性。自然资源部设有执法局，负责查处自然资源违法案件。生态环境部也设有执法局，负责查处重大生态环境保护违法案件。生态环境部“三定”规定“监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作”。个别、局部的资源不合理开发利用并不必然导致生态破坏，执法边界较难把握，需要对照法律法规，对执法事项的调整作出具体规定。
3、以行政处罚权为核心的执法权。
《指导意见》指出，整合后，生态环境保护综合执法队伍依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条“行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”等规定，可以由一行政部门集中行使与行政处罚权有关的行政强制措施。
目前，国家正在制定与综合执法改革配套的执法事项指导目录，细化到具体的法律法规条款，更利于地方操作。
解读3
执法主体——以谁的名义执法
《指导意见》指出，整合后，生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。
以谁的名义执法，将对执法程序、行政复议等环节产生影响。目前绝大多数地方环保部门均以部门名义执法，能够较好的履行执法职责，没有调整执法主体的必要性。
同时，以本级生态环境部门名义执法可以较好的与县级“局队合一”模式相匹配。《指导意见》提出县级生态环境分局一般实行“局队合一”体制。具体模式由地方明确，可以参考公安机关内设大队的模式，县级生态环境分局可以内设生态环境保护综合行政执法队伍。此种模式下，不宜以内设机构的名义行使执法权。
解读4
放眼未来——生态环境保护执法的长期考虑
《指导意见》指出，生态保护执法是指生态环境保护综合执法队伍依法查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性的行政行为。
如何理解生态环境保护执法这一概念，是改革的基础，但目前缺乏规范的定义。《环境保护法》第二条对环境的概念进行了定义，指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。但是生态环境保护明显更加宽泛。
《指导意见》对生态保护执法的定义，明确与此次综合执法改革整合的范围不同。这从侧面说明，此次生态环境保护综合执法改革还没有实现“完全整合”。改革不仅要立足当前，更要放眼未来，一次改革不能实现的目标，可以多次分布实施。《环境保护法》第二条对环境的定义，以及《指导意见》对生态保护执法的定义，可以视为生态环境保护综合执法改革最终目标范围。
解读5
鼓励探索——地方可实行更大范围的整合
《指导意见》指出，各地可以根据地方性法规规章和工作需要，进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责，由生态环境保护综合执法队伍统一行使。已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索。具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。
1．实行更大范围综合执法面临的现实问题。
一是垂直管理部门与地方政府存在博弈。生态环境部门实行省以下垂直管理体制，但人事关系、机构编制仍依赖于地方。地方生态环境部门力量基本呈倒金字结构，越往基层，力量越弱。地方政府对垂直管理部门的支持力度可能会受到影响，现有的执法力量不足以支撑更大范围的综合执法改革。
二是责任和权力不匹配。纵向压力传导上，中央和省级有生态环保督察、强化督查等手段，县级（包括直辖市区县级）属于“只进不出”，虽然可以委托乡镇（街道）执法，但仍要承担法律责任。横向上，生态环保并非相关部门主业，有的地方表示，有的相关部门很少或者没有开展过生态环境保护执法。集中执法权后，由于监管欠账较多，问责焦点也更加集中。
2.地方机构改革应该把握的原则。
一是把握好地方机构设置的一致性和特殊性。在确保党中央令行禁止和全国政令统一基础上，赋予地方更多自主权，不要求“上下一般粗”，重点是强化综合执法队伍的机构配置。
二是把握好正向监管与逆向执法的职责边界。合理集中执法权，统一实行生态环境保护执法，杜绝多头执法和监管真空，重点是要坚持“集中、统一”的定位，确定符合地方实际的执法权划转方案。
三是把握好权责一致与职能匹配的结合点。配置与职责匹配的执法队伍，将“编随事走、人随编走”落到实处，重点是划分各层级执法机构的事权，明确人员编制的划转方式，增强基层执法力量。
全国地区差异较大，生态环境保护执法的侧重点各有不同，综合执法职责整合范围应该因地制宜，符合工作实际。
②解读二：生态环境保护综合执法队伍的组建和管理
本文将就生态环境保护综合执法队伍组建、队伍规范建设等进行解读，供各位读者参考。
解读1
生态环境保护综合执法队伍组建
党的十八届三中、四中全会将深化行政体制改革作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要举措，提出新要求，作出新部署。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。
2015年12月，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》正式印发。中央层面首次在特定领域全面推行综合执法，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，并对强化队伍建设提出要求。2016年4月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，进一步整合文化市场执法权，加快实现跨部门、跨行业综合执法。综合执法改革迈出关键一步。
党的十九届三中全会着眼于党和国家事业发展全局，对深化党和国家机构改革作出具体部署，强调深化行政执法体制改革。要求统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。要求组建生态环境保护综合行政执法队伍，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。
党的十八大以来，地方党委、政府高度重视生态环境保护工作，环境执法队伍不断壮大，能力建设取得长足进步。但与人民群众日益增长的生态环境需求和爆发式增长的环境监管执法任务相比，现有的执法力量仍然不匹配，甚至还有很大的缺口。全国各地环境执法人员约8万人，相当比例的县执法人员不足5人，难以保障履职需要。从编制性质看，在编人员中，公务员、参公管理人员和事业编制人员占比分别为4.2%、37.4%和58%，另有部分地方设有工勤编制，约占0.4%。各级生态环境部门特别是基层环境执法队伍力量不足、人员偏少、编制混乱的问题较为突出。
从生态环境执法的现状来看，生态环境执法事项散落于国土、农业、水利、海洋、林业等部门，执法领域职责交叉、权力碎片化、权责脱节等体制性障碍突出，“九龙治水”的局面长期存在，监督管理没有形成完整的体系，在一些领域衔接不畅、存在盲区，在一些领域存在多头监管、重复执法问题。
在这种背景下，集中统一执法显得很有必要。为此，《指导意见》提出有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，组建生态环境保护综合执法队伍。
为了保障生态环境保护综合执法队伍责任与能力相匹配，《指导意见》在对综合执法队伍和人员转隶方面提出了以下原则：
一是坚持“编随事走，人随编走”。原环境执法队伍应整体划转，人员、装备、固定资产全部整体划转至综合执法队伍。涉及职责整合的其他部门一般进行部分划转，对于履行生态环境保护执法职责的队伍和人员，个人服从改革大局，原则上应当转隶。对于无固定人员履行生态环境保护执法职责的，采取听取个人意见的方式进行转隶，确保机构正常运转。
二是坚持老人老办法、新人新办法。对干部职工工作和福利待遇做出妥善安排，不能“一刀切”，搞断崖式精简分流人员，要按照老人老办法、新人新办法的原则，逐步稳妥优化执法力量。针对大多地方执法人员工资水平明显低于行政编制的问题，《指导意见》提出，要完善基层执法人员工资政策，并鼓励探索为执法人员购买人身意外伤害保险。
同时，《指导意见》明确提出了生态环境综合执法队伍的执法类公务员改革方向。指出，要严把人员进口关。
一是严禁将不符合执法类公务员管理规范要求的人员划入综合执法队伍，严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。
二是对于临时人员和编外聘用人员，因为受执法资格限制，《指导意见》指出将全面清理，严禁使用辅助人员执法。但是，不排除这部分人员配合从事辅助工作。
三是对现有使用公益类事业编制的人员，《指导意见》指出，由同级编委统筹用于解决生态环境保护相关领域用编需求。
另外，整合组建生态环境保护综合行政执法队伍涉及的不同性质编制使用置换等问题，目前保持现状，待中央统一明确政策意见后逐步加以规范。
解读2
全面加强综合执法队伍建设
党中央、国务院高度重视环境执法工作。十八届三中全会要求，独立进行环境监管和行政执法，加强环境保护基层执法力量。四中全会强调“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，要求在资源环境领域推进综合执法，依法惩处各类违法行为。2014年11月，国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，部署全面加强环境监管执法，强调要加强执法队伍建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，强化执法能力保障。《通知》印发以来，环境监管执法队伍建设迈入快车道，市、县环境监管执法队伍建设有了长足的进步，持证上岗率得到大幅度提升，环境监察机构标准化建设持续推进，自动监控、卫星遥感、无人机等技术监控手段逐步运用，解决了一大批影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。《通知》的印发对环境执法领域改革和执法队伍建设产生了深远的影响。
但是，在执法队伍建设方面，《通知》只是提出研究建立符合职业特点的环境监管执法队伍管理制度和有利于监管执法的激励制度。
此次组建生态环境保护综合行政执法队伍，力量壮大了、装备增加了，执法领域更宽、执法事项更复杂，对此，《指导意见》提出从四个方面全面加强执法队伍建设。
一是加强队伍管理制度化建设。主要体现在三个方面：首先，要建立执法人员持证上岗和资格管理制度。此项制度的建立，不仅是国家依法治国方略的在生态环境执法领域的基本体现，也是对生态环境执法人员执法主体资格的明确，可以说是从源头上规范执法程序。其次，要建立教育培训制度。在教育培训方面，各级生态环境部门均开展了不同类别、不同层次的培训，生态环境部要求环境执法人员5年全部轮训一次。此次《指导意见》将加强业务能力建设，健全教育培训机制写入，更加明确的培训的重要意义。最后，要建立考核奖惩制度。近年来，生态环境保护工作一直保持高压态势，生态环境执法工作日益繁重，广大执法人员克服困难、甘于奉献，为打赢污染防治攻坚战奉献自己的力量，涌现了一大批敢担当、善执法的执法队伍和先进个人。为激励执法队伍和人员，凝心聚力，打赢污染防治攻坚战，《指导意见》提出，建立考核奖惩制度，实行立功表彰奖励机制。
二是加强执法程序规范化建设。加强行政执法程序建设，规范行政执法行为，是依法行政的基础性工作和关键性环节。《指导意见》对此作出了安排部署，要求全面推行执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，积极落实执法案卷评查和评议考核制度。上述制度听起来耳熟能详，其实都是我们在生态环境执法过程中长期坚持的，此次《指导意见》中用了“全面推行”和“积极落实”8个字，是在顶层设计中对这四项制度的肯定，必须坚持执行。另外，《指导意见》指出要强化执法程序建设，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，并对证据收集、执法裁量规则提出规范。这些要求，主要是针对部分执法程序缺乏以及程序不规范的现实问题，想要解决长期以来存在的执法当中“重实体、轻程序”的问题。各地可在《指导意见》的框架下进行积极探索。
三是加强执法能力标准化建设。长久以来，执法经费不足、装备老化、没有服装或者服装五花八门，成了环境执法人员难以言说的痛。公车改革时，因为不在执法序列，执法车辆没有保留的情况比比皆是。此类情况，已经严重制约了生态环境执法队伍履职尽责，与当前生态环境保护工作已经严重不适应。《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》在加强市县环境执法工作和加强环保能力建设章节，对环境执法机构列入政府行政执法部门序列已经予以明确，对标准化建设也有所提及。此次《指导意见》的印发，进一步明确了综合执法队伍的建设方向，标志着综合执法队伍进入了快速发展的轨道。《指导意见》指出，按照机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的要求，全面推进执法标准化建设，有关统一执法制式服装和标志，以及执法执勤用车（船艇）配备，按中央统一规定执行。下一步，应当尽快制定完善建设标准化建设指标，确保能力与承担的任务相适应，打造生态环境保护执法铁军。
四是加强执法队伍党的建设。加强生态环境保护综合执法队伍建设，离不开党的领导，在加强队伍、装备建设的同时，关键要加强党的建设。《指导意见》指出，加强生态环境保护综合执法队伍基层党组织建设和党员队伍建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。
③解读三：规范设置执法机构、科学划分层级事权
《关于深化生态环境保护综合行政执法改革指导意见》（以下简称《指导意见》）印发以后，《指导意见》中提出的统筹配置行政处罚职能和执法资源，着力解决多头多层重复执法引起热议。上一篇解读，我们侧重生态环境保护综合执法职责整合、机构设置，主要解读了横向层面“九龙治水”的问题。这一篇，主要侧重于职责、机构理顺之后，解读纵向层面的执法层级设置问题。
解读1
明确生态环境保护综合执法队伍减少执法层级的改革方向
2014年以来，减少执法层次，频频出现在党和国家的政策文件中。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）首次提出消除多层重复执法。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建立权责统一、权威高效的依法行政体制，要求根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》紧扣新时代新任务新要求，提出要深化行政执法体制改革，再次提出要减少层次、大幅减少执法队伍种类。
可见，中央和国家层面对减少执法层次的认识高度统一，下大力气减少执法层次，推进国家治理能力和治理体系现代化的决心可见一斑。
长久以来，我国纵向行政执法体制上下高度对应，从中央到地方部门层次对接，责任趋同，执法管辖主要按照案件性质、涉案金额、企业规模、敏感程度等进行划分。层级不同，但干一样的活，管一样的事，容易出现上下职责不清、互相扯皮的问题，甚至在部分领域出现“有利抢着干，无利相互推”的情况。就环境执法来看，前些年排污收费时就出现了大企业、好企业各级执法部门抢着管，小企业、差企业无人问津的现象。近年来随着“双随机”的施行，“抢着管”和“相互推”的现象得到了遏制，但也免不了出现省、市、县都监管同一家企业的尴尬，如此等等现象一方面无端增加了环境执法成本，另一方面，“你方唱罢我登场”的执法形式也严重影响了法律的公信力和执法队伍的形象。
对此，《指导意见》明确了减少生态环境保护综合执法层级的改革方向，在《指导意见》第二部分主要任务的第（八）项专门对执法层级的设置进行规范。
一是省、自治区层面。当前，国家大力推进“放管服”改革，大部分的行政许可、处罚、强制等事项都下放到了基层，省级直接组织开展的执法事项大幅度减少。就生态环境领域来看，全国共有环境执法机构共3653个，其中，省级机构32个，地市级机构495个，区县级机构3126个，形成了省级总队、地市支队和县级大队的三级格局，省级、地市级、区县级在岗人数分别为1500人、14000人和65000人。随着属地管辖原则的落实和执法重心的下移，各地省级生态环境执法队伍作为全省执法队伍中枢和管理者的角色，即偏重机关综合管理的职能开始凸显。为适应当前和今后一段时期生态环境执法的需要，《指导意见》指出，要按照属地管理、重心下移的原则，省、自治区原则上不设执法队伍。对于已设立的执法队伍要进行有效整合，统筹安排，现有事业性质执法队伍逐步清理消化。
在《指导意见》的制定过程中，关于是否保留省级生态环境执法队伍，大家有一定的争论，有一种观点认为，生态环境问题区域性、流域性特点突出，地方保护主义问题依然存在，保持省级执法力量、保持省级执法的威慑力，十分必要。对此，《指导意见》也采纳了部分观点，指出对于法律法规明确要求由省级承担的执法职责，可明确由省级生态环境部门内设机构承担。而且，《指导意见》明确指出，省级生态环境部门可按程序调用市县执法队伍人员力量。另外，《指导意见》提出，个别业务管理有特殊性的领域，如确有必要设置省级执法队伍的，由省、自治区按程序另行报批。
二是设区市层面。根据行政管理学原理，最靠近被管理者，管理最便捷、成本最低、效率最高。2014年6月4日，国务院印发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》要求，设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。《指导意见》指出，按照设区市与市辖区原则上只设一个执法层级的要求，副省级城市、省辖市整合市区两级生态环境保护综合执法队伍，原则上组建市级生态环境保护综合执法队伍。在特别有执法需要的区或偏远的区，可设置派出机构。
三是区县级层面。县级行政主管部门与同级综合执法队伍“局队合一”，是行政执法体制改革提出的新概念，是对五支综合执法队伍改革提出的统一要求。此种模式主要是从当前普遍存在重审批、轻监管的现状来考虑，把更多的行政资源转到加强事中事后监管上来，从而提高行政执法效能。“局队合一”与基层管理体制改革一体统筹，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，构建简约高效的基层管理体制，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。推行“局队合一”，可以确保县级生态环境部门及综合执法队伍面向人民群众、符合基层事务特点。“局队合一”与事业单位分类改革一脉相承，2011年，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。《决定》提出，加快推进事业单位改革，不再设立承担行政职能的事业单位，主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。推行“局队合一”，为从根本上转变各地生态环保执法队伍的身份性质提出了解决方案。
“局队合一”提法新颖，但行政主管部门与同级执法队伍合并设置已有大量的探索实践。例如，公安机关推行的“所队合一”。局机关内设多支不同警（勤）务类型执法队伍，向大部分乡镇（街道）设立派出机构，并在部分派出所成立交管、刑侦等驻所专业队（组）。又如，城市管理部门推行的“条块结合”。局机关加挂“城市综合行政执法局”牌子，内设一个或多个承担执法指挥调度、指导协调和法纪监督的科室，同时按照执法区（领）域的不同，在局下设一个或多个执法大队作为直属单位，承担具体执法工作。也有部分县（区）以局或大队的名义向街道派驻执法中队。推行“局队合一”，有必要总结现有模式的经验，确保改革有利于事业发展、有利于工作推进、有利于队伍稳定。
“局队合一”在生态环境执法领域是一种新的模式，如何通过改革压实监管执法责任，实现县级生态环境保护行政管理和行政执法“双加强”，关键还是要探索符合地方实际的组织结构、权责结构和运行方式。尤其是生态环境领域的县级“局队合一”改革还涉及垂直管理制度改革。《指导意见》仅是给出了实行的原则，赋予了地方较大的自主权，具体落实形式由地方根据实际情况进行探索确定。另外，《指导意见》还对特殊情况进行了考虑，在特别有执法需要的区或偏远的区，可设置派出机构。开发区的生态环境保护综合行政执法体制由各省份确定。
四是直辖市层面。《指导意见》提出，直辖市的行政执法层级配置，由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求，结合实际研究确定。
解读2
各级生态环境保护综合执法队伍职责
执法层级确定以后，各级生态环境保护综合执法队伍面临调整，《指导意见》指出要合理划分各级生态环境保护综合执法队伍的执法职责。
一是省级职责。《指导意见》从侧重宏观管理的角度出发，强化了省级生态环境部门的统筹协调和监督指导职责。主要是以下三个方面：一是监督指导。即加强对市县生态环境保护综合执法队伍的业务指导、组织协调和稽查考核。监督指导市县生态环境保护综合执法队伍建设，制定执法标准规范，开展执法稽查和培训。二是重大案件查处。负责省级执法事项和重大违法案件调查处理。根据现行法律法规，省级单独承担了核与辐射、消耗臭氧层物质等方面的日常执法事项，还承担了重特大生态破坏事故、事件的调查处理。三是跨区域执法的组织协调。组织开展交叉执法、异地执法，协调处理重大生态环境和跨行政区生态环境问题。
二是市县级职责。《指导意见》指出执法事项主要由市县两级生态环境保护综合执法队伍承担。作为生态环境执法的“最后一公里”，市县级既有相同之处，又有不同侧重。市级生态环境保护综合执法队伍侧重于宏观与微观相结合，县级生态环境保护综合执法队伍侧重于微观。市级生态环境保护综合执法队伍不仅要参与执法，还要对全市的执法力量进行管理，使统筹起来的执法队伍能够发挥“1+1＞2”的作用。对此，《指导意见》赋予了设区的市生态环境保护综合执法承担所辖区域内执法业务指导、组织协调和考核评价职能。
在执法职责划分方面，《指导意见》还提出各级要全面梳理、规范和精简执法事项，建立生态环境保护综合执法队伍的权力和责任清单，进一步明确各级的执法事项，并要求在2019年年底前要向社会公布。
《关于深化生态环境保护综合行政执法改革指导意见》（以下简称《指导意见》）近日印发，《指导意见》明确了深化生态环境保护综合行政执法改革的主要任务，其核心是整合组建生态环境保护综合执法队伍。
前面几篇文章，我们就综合执法队伍的职责、机构、层级以及队伍建设等方面进行了解读，文章刊登以后，多位读者通过来信和来电的方式参与讨论，特别是地方环保部门的同志提出了很多现实问题的解决办法，对丰富解读和改革探索起到了积极作用。通过与读者的交流，我们发现关于生态环境保护综合执法队伍的定位及运行机制还存在一定的争论，今天我们将就此问题和大家做进一步探讨。我们认为，要找准定位、理顺机制，发挥好综合执法队伍应有的作用，务必要处理好以下三个方面的问题。
解读1
生态环境保护综合执法队伍接受同级生态环境主管部门的领导
《指导意见》指出，生态环境保护综合执法队伍主要职能是依法查处生态环境违法行为，依法开展污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的日常监督检查。生态环境部门统一负责生态环境保护执法工作，支持生态环境保护队伍实施行政执法。这一表述，明确了生态环境主管部门是生态环境保护综合执法队伍的领导部门的定位，从顶层设计上为综合执法队伍履职明确了方向。
生态环境保护执法，起步较晚，对“以谁的名义执法”一直有不同的看法，而以谁的名义执法，将对执法程序、行政复议等环节产生影响。目前绝大多数地方生态环境部门均以部门名义执法，能够较好的履行执法职责。新的《环境保护法》第二十四条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”由此可见，目前环境执法队伍依然是受委托执法。
既然法律的框架无法突破，那么如何在法律框架下更好的发挥执法队伍的作用，《指导意见》提出了生态环境主管部门是生态环境保护综合执法队伍的领导部门的定位。在具体实践中，生态环境主管部门作为领导部门，履行执法队伍建设的领导责任，统筹做好队伍管理、对外协调等支持行政执法的职责。而对综合执法队伍，《指导意见》指出了规范化、现代化、专业化、制度化的发展方向，真正做到“让专业的人，专心，做专业的事”。
同时，与之相匹配，在基层执法方面，《指导意见》提出“局队合一”的模式，压实县级生态环境分局对生态环境执法的领导责任，把资源和力量向执法一线倾斜。对于“局队合一”的具体落实形式，《指导意见》赋予了地方很大自主权，要求结合实际情况落实。建议可参考公安机关内设刑警、交警大队的模式，县级生态环境分局可以内设生态环境保护综合行政执法队伍。
解读2
理顺生态环境保护综合执法队伍与相关行业管理部门权责关系
相关行业管理部门不再保留生态环境保护执法队伍。从中央深化行政执法体制改革的总体要求来看，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》规定，深化行政执法体制改革，目的是“解决多头多层重复执法问题”，实现路径是“相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍”，“整合同一领域或相近领域执法队伍”，“探索实行跨领域跨部门综合执法”。《深化党和国家机构改革方案》第五十一条要求，“整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。”《指导意见》坚持优化、协调、高效的原则，整合相关部门污染防治和生态保护执法职责，相对集中行政处罚权，组建生态环境保护综合执法队伍，按照编随事走、人随编走的原则，相关行业管理部门污染防治和生态保护执法人员同步划转至生态环境保护综合执法队伍。相关行业管理部门划转生态环境保护领域执法职能后，不再行使相关领域原有执法权，不再保留生态环境保护执法队伍。
执法权整合不影响相关部门行业管理的完整性。综合执法队伍的定位是执法办案，职责整合范围仅限于行政处罚权，以及检查权和强制权，不排斥行业监管主体责任，相关部门仍需在源头和过程中承担日常监管责任。在工作关系上，相关行业管理部门与综合执法队伍属于业务指导关系，对于划转的执法事项，国家或省级相关行业管理部门通过制定相关业务政策、法规、标准和技术规范等措施进行业务指导。在组织架构上，可以依托环委会或者联系会议机制，协调加强对综合生态环境保护执法的有关业务指导。相关行业管理部门履行生态环境保护“一岗双责”，在日常监管中发现生态环境保护违法行为的，可参照行政执法与刑事司法衔接机制模式，依法移交综合执法队伍查处。
解读3
加强生态环境保护综合执法队伍与其他综合执法队伍之间的执法协同
执法协同，主要是指执法队伍之间对于特别问题的职能协调、工作衔接和联合行动机制，用以协调在行使生态环境执法职责时可能发生的冲突。主要从两个方面来理解。
一方面，即使职责再整合、再集成，往往还是会出现职责交叉，而且此次改革后，仍然有部分生态环境保护执法职责需要农业、交通等部门执行，例如“渔业船舶污染防治”的执法权，这就需要加强各综合执法队伍间的执法协同。
另一方面，各综合执法队伍之间“隔行如隔山”，互相不了解、不清楚对方职责所在。对于同一违法主体的违法行为，因执法依据不同、方式不同，各支执法队伍的执法难度和效果也大相径庭。例如，在建筑施工噪声执法中，生态环境执法队伍依据噪声污染的有关规定，执法手段较为单一，处罚力度较弱。但是，对于住建部门来说，因掌握着违法主体建筑施工许可证这一命门，其执法的力度和效果更好。对于生产性企业来讲，环保部门因为对上市、信贷有着一票否决权，往往比其他部门执法更有力量。为降低执法成本、形成执法合力、确保执法效果，也需要加强各综合执法队伍间的执法协同。
由此可见，加强各综合执法队伍之间的执法协同，取长补短，将是生态环境保护执法队伍履职尽责的重要补充。《指导意见》特别指出，加强生态环境保护综合执法队伍与其他综合执法队伍的协同，特别是在专业技术要求适宜、执法频率高、与群众生产生活密切相关的领域，鼓励各地结合实际，积极探索实行跨领域跨部门综合执法。
关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见
为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》部署要求，深化生态环境保护综合行政执法改革，整合组建生态环境保护综合执法队伍，现提出以下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持新发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以建立权责统一、权威高效的依法行政体制为目标，以增强执法的统一性、权威性和有效性为重点，整合相关部门生态环境保护执法职能，统筹执法资源和执法力量，推动建立生态环境保护综合执法队伍，坚决制止和惩处破坏生态环境行为，为打好污染防治攻坚战、建设美丽中国提供坚实保障。
（二）总体目标。有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍，科学合规设置执法机构，强化生态环境保护综合执 法体系和能力建设。到2020年基本建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境保护综合行政执法体制，基本形成与生态环境保护事业相适应的行政执法职能体系。
（三）基本原则
——坚持党的全面领导。坚决维护习近平总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，把加强党对一切工作的领导贯穿生态环境保护综合行政执法改革各方面和全过程。
——坚持优化协同高效。整合相关部门污染防治和生态保护执法职责、队伍，相对集中行政执法权。全面梳理、规范和精简执法事项，推动行政执法队伍综合设置，大幅减少执法队伍种类，着力解决多头多层重复执法问题，统筹配置行政处罚职能和执法资源。减少执法层级，推动执法力量下沉，提高监管执法效能。
——坚持全面依法行政。完善权责清单制度，明确综合执法机构职能，厘清职责边界，实现权责统一。着力解决执法不严格、不规范、不透明、不文明和不作为、乱作为等问题，建立健全执行、监督、协作机制。加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，强化对行政权力的制约和监督，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。
——坚持统筹协调推进。与相关领域机构改革同步实施，与“放管服”改革、省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革等有机衔接，落实生态环境保护“一岗双责”，统筹安排，协调推进，提升改革整体效能。
二、主要任务
（一）整合执法职责
根据中央改革精神和现行法律法规，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责。生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法，其中，生态保护执法是指生态环境保护综合执法队伍依法查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性的行政行为。
根据原相关部门工作职责，具体整合范围包括：环境保护部门污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的执法权；海洋部门海洋、海岛污染防治和生态保护等方面的执法权；国土部门地下水污染防治执法权，对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权；农业部门农业面源污染防治执法权；水利部门流域水生态环境保护执法权；林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权。
整合后，生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安 全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。除法律法规另有规定外，相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。
在此基础上，各地可以根据地方性法规规章和工作需要，进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责，由生态环境保护综合执法队伍统一行使。已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索。具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。
（二）组建执法队伍
在明确执法机构和人员划转认定标准和程序基础上，按照编随事走、人随编走的原则，有序整合环境保护和国土农业、水利、海洋、林业等部门相关污染防治和生态保护执法队伍，组建生态环境保护综合执法队伍。改革中应当做到职责整合与编制划转同步实施，队伍组建与人员划转同步操作，充实加强生态环境保护综合执法力量。改革后，其他部门不再保留生态环境保护执法队伍。整合范围具体包括：环境保护部门承担生态环境保护执法职责的人员，海洋部门及其海监执法机构承担海洋和海岛生态环境保护执法职责的人员，国土部门承担地下水污染防治执法和对因开发土地、矿藏等造成生态破坏执法职责的人员，农业部门承担农业面源污染防治执法职责的人员，水利部门流域管理机构承担水生态环境保护执法职责的人员，林业部门承担自然保护地生态 环境保护执法职责的人员，以及其他承担污染防治执法和生态保护执法职责的人员。
（三）规范机构设置
依法合规设置执法机构，除直辖市外，县(市、区、旗)执法队伍在整合相关部门人员后，随同级生态环境部门并上收到设区的市，由设区的市生态环境局统一管理、统指挥。县级生态环境分局一般实行“局队合一”体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式，压实县级生态环境分局履行行政执法职责和加强执法队伍建设的责任，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。实行“局队合一”后，县级生态环境部门要强化行政执法职能，将人员编制向执法岗位倾斜，同时通过完善内部执法流程，解决一线执法效率问题。
推进人财物等资源向基层下沉，增强市县级执法力量，配齐配强执法队伍，强化属地执法。乡镇（街道）要落实生态环境保护职责，明确承担生态环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干。开发区的生态环境保护综合行政执法体制由各省、自治区、直辖市确定。
根据污染防治和生态保护需要，建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，统一规划、统一标 准、统一环评、统一监测、统一执法，整合设置跨市辖区的生态环境保护执法和生态环境监测机构。
（四）优化职能配置
生态环境保护综合执法队伍主要职能是依法查处生态环境违法行为，依法开展污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的日常监督检查。
生态环境部门负责监督管理污染防治、生态保护、核与辐射安全，统一负责生态环境保护执法工作，支持生态环境保护综合执法队伍实施行政执法。自然资源、林业草原、水利等行业管理部门负责资源开发利用的监督管理、生态保护和修复，应当依法履行生态环境保护“一岗双责”，积极支持生态环境保护综合执法队伍依法履行执法职责。在日常监督管理中，行业管理部门发现环境污染和生态破坏行为的，应当及时将案件线索移交生态环境保护综合执法队伍，由其依法立案查处
（五）明确执法层级
按照属地管理、重心下移的原则，减少执法层级，合理划分各级生态环境保护综合执法队伍的执法职责。省、自治区生态环境部门应强化统筹协调和监督指导职责，主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上不设执法队伍，已设立的执法队伍要进行有效整合、统筹安排，现有事业性质执法队伍逐步清理消化。法律法规明 确要求由省级承担的执法职责，可结合部门“三定”规定明确由省级生态环境部门内设机构承担。个别业务管理有特殊性的领域，如确有必要，由省、自治区按程序另行报批。省级生态环境部门可按程序调用市县生态环境保护综合执法队伍人员力量。
省级生态环境部门负责省级执法事项和重大违法案件调查处理，加强对市县生态环境保护综合执法队伍的业务指导、组织协调和稽查考核。监督指导市县生态环境保护综合执法队伍建设，制定执法标准规范，开展执法稽查和培训。
组织开展交叉执法、异地执法，协调处理重大生态环境问题和跨行政区生态环境问题。直辖市的行政执法层级配置，由直辖市党委按照减少多层多头重复执法改革要求，结合实际研究确定。
执法事项主要由市县两级生态环境保护综合执法队伍承担，设区的市生态环境保护综合执法队伍还应承担所辖区域内执法业务指导、组织协调和考核评价等职能。按照设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级的要求，副省级城市、省辖市整合市区两级生态环境保护综合执法队伍，原则上组建市级生态环境保护综合执法队伍。对于有特殊执法需要的区或偏远的区，可设置派出机构。
（六）加强队伍建设
严把人员进口关，严禁将不符合行政执法类公务员管理 规范要求的人员划入生态环境保护综合执法队伍，严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。全面清理规范临时人员和编外聘用人员，严禁使用辅助人员执法。按照老人老办法、新人新办法的原则，对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞断崖式的精简分流人员。现有公益类事业编制，由同级机构编制委员会统筹用于解决生态环境保护相关领域用编需求。完善基层执法人员工资政策，推进执法人员依法参加工伤保险，鼓励探索通过购买人身意外伤害保险提高职业伤害保障水平。整合组建生态环境保护综合执法队伍涉及的不同性质编制使用置换等问题，目前保持现状，待中央统一明确政策意见后逐步加以规范。
建立健全执法队伍管理制度，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。建立考核奖惩制度，实行立功表彰奖励机制。加强党对生态环境保护综合执法工作的领导，加强队伍思想政治建设。加强生态环境保护综合执法队伍基层党组织建设和党员队伍建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。加强业务能力建设，健全教育培训机制，提高执法人员业务能力和综合素质。
按照机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的要求，全面推进执法标准化建设，有关统一执法制式服装和标志，以及执法执勤用车（船艇）配备，按中央统一规定执行。努力打造政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别 能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护执法铁军。
三、规范管理
（一）清理执法事项
全面梳理、规范和精简执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项的源头洽理，实行执法事项清单管理制度，并依法及时动态调整。凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消，对长期未发生且无实施必要的、交叉重复的执法事项大力清理，最大限度减少不必要的执法事项，切实防止执法扰民。对涉及的相关法律法规规章及时进行清理修订。
建立生态环境保护综合执法队伍的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、执法标准、运行流程、监督途径和问责机制，尽职照单免责、失职照单问责。建立完善权力和责任清单的动态调整和长效管理机制，根据法律法规立改废释和机构职能变化情况及时进行调整公布。到2019 年年底前，各级生态环境保护综合执法队伍要基本完成权力和责任清单的制定公布工作。
（二）规范执法程序
各级生态环境保护综合执法队伍应当切实履行职责，规范办案流程，依法惩处各类生态环境违法行为。全面推行执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，积极落实执法案卷评查和评议考核制度。
强化执法程序建设，针对生态环境保护行政检查、行政处罚、行政强制等执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程。加强证据收集、证据分析、证据釆信和证据运用，充分利用信息技术，实现规范取证、安全存证和高效出证。制定执法自由裁量权行使规则，细化、量化自由裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，并公布执行。
（三）完善监督机制
全面落实行政执法责任制，严格确定生态环境保护综合执法队伍、岗位及执法人员的执法责任，建立责任追究和尽职免责制度。推行执法公示制度，推进执法信息公开。
强化层级监督和内部约束，完善纠错问责机制。上级生态环境部门发现下级生态环境保护综合执法队伍执法不当或者不履行法定职责的，应当责令纠正；必要时，可由上级生态环境保护综合执法队伍直接予以处理。
强化外部监督机制，畅通“12369”举报热线等群众监督渠道、行政复议渠道，主动接受行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督。
坚决排除对执法活动的违规人为干预，建立和实行领导干部违法违规干预执法活动、插手具体生态环境保护案件查处责任追究制度，实行干预留痕和记录，防止、克服地方和部门保护主义。
（四）强化协调联动
加强生态环境保护综合执法队伍与市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市管理等综合执法队伍之间的执法协同。在专业技术要求适宜、执法频率高、与群众生产生活密切相关的领域，鼓励各地结合实际，积极探索实行跨领域跨部门综合执法。厘清各方面执法主体权责和执法边界，强化共同关注领域的联动执法，建立信息共享和大数据执法监管机制，加强执法协同，降低执法成本，形成执法合力。
健全行政执法与司法衔接机制。完善案件移送标准和程序，建立生态环境保护综合执法队伍与公安机关、人民检察院、人民法院之间信息共享、线索和案件移送、联合调查、案情通报等协调配合制度，完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度，建立健全生态环境损害赔偿制度，加大对生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度，实现行政执法和司法无缝衔接。人民检察院对涉嫌环境污染、生态破坏犯罪案件的立案活动，依法实施法律监督。加强公安机关环境犯罪侦查职能，进一步加大对破坏生态环境犯罪的打击力度公安机关、人民检察院依法要求生态环境部门作出检验、鉴定、认定、调查核实、提供行政执法卷宗等协助和配合的，生态环境部门应当予以协助和配合。
（五）创新执法方式
适应“放管服”改革要求，优化改进执法方式。健全以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以 信用监管为基础的监管机制，推进“互联网十执法”，促进办案流程和执法工作网上运行管理。
大力推进非现场执法，加强智能监控和大数据监控，依托互联网、云计算、大数据等技术，充分运用移动执法、自动监控、卫星遥感、无人机等科技监侦手段，实时监控、实时留痕，提升监控预警能力和科学办案水平。
加强信用监管，坚持守信激励和失信惩戒相结合，将企业事业单位和其他生产经营者生态环境守法以及违法信息记入社会诚信档案，推行生态环境守法积分制度。通过扶持引导、购买服务等制度安排，鼓励社会力量参与执法监管。顺应经济社会发展趋势，积极探索包容审慎监督执法。
四、组织实施
（一）加强组织领导
地方各级党委和政府要充分认识推进生态环境保护综合行政执法改革的重要性和紧迫性，将改革工作纳入地方机构改革统一研究部署和组织实施。各省、自治区、直辖市党委和政府要将生态环境保护综合行政执法改革列入重要议事日程，周密制定实施方案，细化分解任务，明确时间节点，层层压实责任，加强统筹协调和监督检查，确保改革顺利平稳推进。
（二）注重统筹协同
全面贯彻先立后破、不立不破原则，把握生态环境保护 综合行政执法改革与地方机构改革、省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革以及其他机构改革的内在联系，做到协调一致、统筹推进，于2019年3月底前基本完成生态环境保护综合执法队伍整合组建工作。
改革过渡期间，相关污染防治和生态保护执法工作仍由原部门和机构承担，并按既定部署做好相关工作。新老机构和人员接替要平稳有序、尽快到位，加强思想政治工作，确保机构改革和日常工作两不误。
（三）强化法治保障
运用法治思维和法治方式推进改革，坚持重大改革于法有据。全面清理现行法律法规中与推进生态环境保护综合行政执法改革不相适应的内容，加强生态环境保护综合执法方面的立法工作，与改革做好衔接。
完善生态环境保护法律法规。加快制定修订一批生态环境保护综合执法方面的规范，形成完备的规范体系。生态环境保护综合执法队伍“三定”规定要明确其执法事项。
（四）严肃改革纪律
各级党委和政府要严格执行机构编制、组织人事、财经工作纪律，严禁在推进生态环境保护综合行政执法改革工作中突击进人、突击提拔和调整交流干部，严防国有资产流失。严禁借改革之机擅自提高机构规格、增设机构、增加人员编制和领导职数、改变人员身份，严禁在编制数据上弄虚作假，严禁上级业务主管部门千预下级机构设置、职能配置和编制配备。对违反规定的，严肃追究有关单位和人员的责任。
涉及机构变动、职责调整的部门，要服从大局，确保机构、职责、队伍等按要求及时调整到位，不允许搞变通、拖延改革。
各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导，将改革实施与宣传工作协同推进，正确引导社会预期。
生态环境部要加强对地方推进生态环境保护综合行政执法改革的指导，会同中央组织部、中央编办、司法部、财政部、人力资源社会保障部等部门及时研究解决各地改革过程中的共性问题，中央和国家机关有关部门要加强支持配合，明确改革配套政策，支持地方推进改革工作。
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《渤黄东海生源要素的生物地球化学》专著出版发行 ｜中科院海洋所宋金明研究员等编撰
