英国规划管理体系特征及启示
——基于规划许可制度视角
规划作为空间治理体系的重要工具，不仅是一个管控、协调、治理的连续性过程，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求及推动高质量发展的内在需要。2020年10月29日，党的十九届五中全会公报明确提出了“十四五”时期“国土空间开发保护格局得到优化”，把构建和优化国土空间开发布局作为“十四五”时期经济社会发展目标的重要组成部分。因此，有必要借鉴发达国家的成功经验，将制度优势更好地转化为治理效能，构筑全域国土空间治理“共同体”。
英国是规划制度较为健全的发达国家，分析研究英国规划实施管理采取的规划许可制度，借鉴其规划管理体系中的有益经验，坚持目标导向、问题导向和操作导向相结合，对于我国有效提升城市土地利用价值，促进城市经济社会可持续健康发展，以及健全规划体系，完善国土空间规划实施监管措施，增强规划引领管控作用具有重要的现实指导意义。
1 英国规划体系发展概述
1.1英国规划产生背景
英国国土面积为24.25万km2，现有人口6200万，90%属于城镇人口，是欧洲人口最密集、最拥挤的国家之一。19世纪中叶，工业革命助推了英国城市的快速扩张，大量的人口涌向城市，城市规模不断扩大，仅伦敦城界向外扩展达两倍之多。城市空间高速扩展促进了英国经济社会快速发展，同时由于城镇集聚区( conurbation)的膨胀，不可避免地造成城市发展空间的“拥挤”，增长的人口占用了大量土地和住房，住宅拥挤、污染严重、噪音增多、人的寿命缩短、卫生条件糟糕等多元的社会矛盾和不确定的深层次“城市病”问题急剧积聚，瘟疫也频繁侵袭大都市，城市的公共卫生安全形势更为严峻，进行必要的城市聚落空间规划设计，已成为处理城市过快发展问题的一个重要工具。受当时社会治理改良运动和文化思潮的影响，规划理念和思想也在不断嬗变，随着形势的变化对其认识也在逐步深化，许多有识之士努力尝试通过理念“润滑剂”和价值观“粘合剂”的作用影响城市土地开发行为。
1.2英国规划的法律依据
英国是世界上最早从法律高度限制土地开发的国家，特别是从法定规划( statutory plan)角度进行了制度上的规范。从起初探索扩大新区建设以解决住房短缺，到规划工作重点转移以及规划管控内涵更迭，英国先后颁布了多部规划法律法规和政策，规划工作从量的增加转向质的提升阶段。工业革命后期，英国开始着手构建系统化、结构化的规划设计，早期规划体系的形成可追溯到1875年《公共卫生法》( Public Health Act)，通过立法手段要求地方政府在城镇建设中必须控制街道宽度和不动产建筑物高度、结构和布局，将卫生政策延展到城市规划，同源同根于应对城市大都市“自然演进”与“人为干预”中遇到的现实城市形态问题。英国的规划管理工作一直处于不断探索和变革中，为寻求有效解决方案，政府通过一系列变革措施对土地持有者的权利进行了限制。1909年颁布的《住房与城市规划诸法》(Housing，Town Planning，Etc. Act 1909)可称为英国历史上首部真正意义上的规划法案，赋予地方政府编制“规划方案”的新权力，对正在开发或将要开发土地的适宜卫生条件、宜人的环境和便利的设施提出了针对性限定要求，城市规划作为地方政府职能开始对土地利用依法( by- law)进行必要的行政干预。
规划体系的形成决定了发展布局的空间结构。1932年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》最大突破是将规划权限扩展到城乡空间已建设的、正建设的及尚未建设的几乎所有土地类型，由单项城市用地管控转向城乡双向控制，但规划却因控制私人土地财产高昂补偿费用受阻。二战结束后，为规划“重建英国”( rebuilding British)城市及全面经济复兴，实现有效管控城市开发活动，1 947年颁布了《中华人民共和国城乡规划法》( Town and Country Planning Act)，这是英国规划体系建立的重要转折点，标志着以“发展规划”为核心、规划框架( framework of plans)和开发控制／执行管理( development control/Executive management)为内容的规划体系正式建立，为构建国家空间秩序开发的规划体系奠定了基础。《中华人民共和国城乡规划法》（1947年）不仅重申了之前有关城乡规划的法律规定，还首次从法律上对土地保有权和开发权相分离作出规定，规划不再仅仅发挥调节作用，还强化了国家享有的土地开发权。根据土地开发权及其相应价值收归国家所有的全新原则，在建设项目开发前，开发者须先向政府购买开发权，征得国家建设用地审批的规划许可，方可进行土地开发建设活动。
1.3英国规划体系的结构与管控功能
综观英国规划实施管理实践，其规划体系经过数次调整已日趋完善：把宏观规划和详细规划分开，并将详细规划权限由中央转移到郡、区（地方）政府，形成更健全、更严格、更精细的“闭合式”规划管理体系，在英国公共治理体系中发挥了“指挥棒”的作用。英国国家层级上没有设立统一的土地管理机构，而是实行土地分类管理。20世纪60年代初期，随着中央政府权力下放，地方政府重组运动的兴起，中央对区域的控制进一步削弱。为顺应时代发展，规划体系也进行了相应的改革和重构，1968年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》核心法则带动规划体系的变革，作为开发控制的重要法定依据，标志着“系统规划”中按国家／区域规划（national/regional planning）两个层级(two-tier)划分的规划结构体系形成。该法规定任何区域或地方规划须同时制订相应的开发计划并列出未来的发展项目，使规划成为统筹系统发展的重要政策工具，同时体现出层级规划间衔接上的对接与协同。《规划和强制性购买法》（2004年）对原有的两层级规划体系再次进行重构，形成了区域空间战略( Regional Spatial Strategy)和地方发展框架(Local Development Framework)的新规划体系，深化了区域／地方规划( regional/local. planning)行动方向和依据，对引导市场主体的空间资源开发行为提供了决策依据。国家层面的规划仅置于宏观政策层面，更加注重整体的、系统的发展规划策略框架。区域、地方层面的规划结构趋于内在的空间政策和发展规划，更多地按照地缘关系探求规划传导功能，促进空间上承载发展的要素在不同发展阶段、不同环节中的协调衔接。
英国是地方自治型单一制国家，注重把规划作为单元管控的重要抓手，纵向上已形成了由国家、区域、郡( country)、区（地方）政府四个层级的范式规划分区框架体系，侧重于实施多层次多级属地负责与管控。国家级规划通常以规划政策指南方式，如国家规划政策指引( Planning Policy Guideline，PPG)原则上重在总括性(lump-sum)和指导性( indicative)的引导，避免事无巨细的传导，仅简略地从宏观战略高位尺度上作出国家规划整体愿景和目标的基本“骨骼”框架；地区规划更多是区域住宅、交通、绿带分布等详细的区域规划指南，如区域规划指引( Regional Planning Guideline，RPG)；郡级规划提出便于本郡的发展框架及土地利用政策（如廉租住房、保护区设置、土地再开发利用等）；区（地方）级规划是基础，并具有指令性作用。随着经济社会发展，规划体系不断作出适时的调整，将相应详细规划的许可审批权赋予地方政府行使，中央政府仅保留重大开发项目干预权，但规划体系基本延续原有的每个层级规划框架体系，地方发展框架将若干规划打包纳入法定文件当中。区（地方）级规划是详细发展和实施性的计划，重在根据郡级规划制订定制化的具体发展指标和规划政策，地方发展规划在英国规划体系中的作用也更直接。区（地方）级规划时限为5年，郡级规划时限为10年，国家和地区规划时限为20年。根据经济社会发展需要，地方政府可在一定时间内编制新规划或修订原有规划，对原有规划至少每5年内检查或修订规划方案一次。
自英国1973年1月正式成为欧盟( European Union)成员国至2020年1月脱离欧盟之前，英国规划体系实施一直受到欧盟层面规划框架的引导，也需遵循和参照欧洲范围内的多中心空间发展战略，成功脱欧很有可能对英国规划体系产生或大或小的影响。
2 英国规划许可制度
2.1规划许可的基本要义
二战以后，英国开始执行最严格的土地规划许可( planning licences)制度，开发者需对拟申请开发的建设项目提交设计方案，其开发目的与规划目标任务相符，在获得规划许可后方可进行施工，规划许可控制要求作为项目开发或项目建设的主要依据并内嵌到整个长期发展的规划体系之中。发展要义中涉及的所有土地开发行为或规划土地用途改变活动未经许可不能擅自占用或者改变用途，规划许可刚性约束没有任何讨价还价的余地，包括各类建筑物的新建、大修、改建或扩建的外观变更以及内部装修等工程项目。规划许可成为英国指导项目开发建设的重要手段，从规划许可目标内涵来看，一是规划许可包括地下、地上的任何有关开发项目，包括建筑安装、土木工程、矿业开采以及其他的工程。规划许可也可称之为开发资格证( development certificate)，它是项目开发的首要前提条件，但是针对小型或微小开发行为及活动在《一般开发规则》（General Development Oder）会作出通用准开发规范标准清单，若属于这个准入清单制度要求之内的，不经规划许可就可实施，比如，家庭游泳池、牧场上小型建筑微小的变动或扩展等。二是规划规模、结构和功能用途的变化，包括建筑物用途的重大功能改变。出于对社区建筑物保护的目的，英国对于商业房地产的土地用途应编尽编，按16类不同使用规范加以界定，按规划许可执行的历史习惯( historic inertia)，贯彻“提出论证”(onus-of- proof)的原则，所有土地改变原有用途包括建筑的外立面和内部结构更改须申请规划许可，除住宅兼“居家营业”的营业场所或者房地产改变后经营同类别行业（如原先卖菜店改为卖水果店）外，由原先同类零售行业改为其他非同类行业功能必须取得规划许可（如餐饮行业会产生油烟、污水排出、有害垃圾处理等）。
2.2规划许可申请的步骤
英国规划许可分为原则性规划许可( outline application)和正式规划许可(full application)两类。规划许可由开发者提出申请，开发者认为本地规划中的哪块地块或棕地适宜进行开发利用，根据意向首先向政府提出原则性规划许可申请，政府再决定规划许可审批与否。比如属于英国剑桥大学学院的地块，因拆迁补偿未达成一致而致开发商无法直接获取土地，就可向政府提交规划许可申请，由政府给予必要的政策支持，这种情形下可不采用竞标方式。通常规划许可申请需申请人按印制的表格递交申请材料，包括土地持有者、规划计划、附着物状况、开发用途等与规划项目有关的所有支持文档资料。项目开发进度除了要符合当地整体规划，还要对不同规划、不同阶段、不同内容作出明晰的界定，以及对针对未来发展的具体细节考量的清单给予限定。对部分大型的开发项目关联( connections)地块更需作出必要的环境影响评价，对项目相邻开发地及周边环境机能带来的影响作出评估，否则不会授予规划许可。开发者取得原则性规划许可后，还需针对本地计划、公众咨询、听证情况以及未来发展的考量作出必要的调整或修改，并对详细补充的内容进行必要的说明，然后再次提交正式规划许可申请，得到正式规划许可后方可动工。规划许可不仅需要充分考虑当前建设所需，更要把握住未来精明增长与发展所求。
地方规划部门通过公告或通知等方式，将开发者的规划许可申请内容予以现场公示。通常规划许可从申请到审查、公示至少需8周，大型开发项目一般6个月以上，若存在规划申诉复议则会达2—3年。若规划许可申请被拒，或者对规划许可的附带义务条件持有异议，开发者需在12个月内向规划主管部门申请上诉；对申诉裁决仍有异议的，认为事实不清的还可向高等法院提请“法定审查”( statutory review)。当然有时国家规划政策、其他类型的法律、区域时代发展的特征以及开发项目的特殊情况等也可能成为制约规划许可获取的因素。英国规定规划许可申请可以在开发商得到土地前提出，规划许可的有效期为5年，得到规划原则性许可后，申请人3年内须提交正式规划许可申请。在获得原则性许可5年或正式许可2年内项目必须开工，具体项目完工时间可由授权的规划部门确定。
2.3规划许可审批结果与监督
通常政府会在两个月内对规划许可申请作出决定，审核批准的结果一般分为无附加条件、附加条件、拒绝申请三类情形，以对规划许可执行进行恰当的干预。所有规划申请递交当地规划委员会，大部分规划师将参与规划审议，此外，还将邀请大学教授、银行职员、出租司机等不同身份、不同领域的人员参加讨论，广泛听取社会各界的意见和诉求。规划许可最终通过与否不是政府官员所能决定的，政府官员原则上不能直接参与到决策中，如果参与其中也仅仅为审议团队中间一个成员。为规避灰色交易，防范开发者从土地开发中牟取非法暴利和恶意( bad-faith)的因素，规划师须严格遵守职业操守，澄清与项目相关人无任何不当的利益关系，不能有倾向性利益输送，防止空间资源分配和调整过程中溢出的巨大利益被经营集团独占的风险，规避后续引起利益间的矛盾和冲突。
因附加条件许可本身存在的局限性，规划部门青睐对大型的、重要的、特殊的项目实施“规划协定”( Planning agreement)开发许可制，地方政府喜欢从价值取向和对空间优化发展认知的统一框架视角出发衡量，针对项目开发形式、规划调整等内容与开发者进行充分协商沟通，自愿签订一种具有同等法律效力的规划协定，其可能与开发项目本身相互关联，也或许与周边环境密切联系，满足了某个附加条件才能取得规划许可。如温布尔顿( Wimbledon)网球赛体育馆，当时伦敦交通局( Transport for London)认为场馆高度不够，从建筑设施、人员疏散等方面考量存在安全隐患问题，需重新调高建筑设施高度，最后开发者与交通局达成“规划协定”，对体育场馆进行改造，符合了交通局的管理要求。
当地政府对未取得规划许可而进行开发的项目有采取相应强制措施的权力。一般来讲，规划督导发现的违规开发很少，大多数建设项目违规操作被发现依靠社区( community)公众和相邻居民的投诉和举报。行政强制纠正或强制执行只是起到警示和阻止违规的作用，每年采取直接强制执行的数量较少，伦敦市政当局处理的500个案件中也仅有20余起，仅占4%。对违规在先的情形，违规通知下发后还有申请规划许可的机会，违规者与市政当局达成共识的情况也是有的，最终可能同意建设或部分准许，譬如违规者起初设计开发建设三层楼，当前仅同意开发建设二层楼，双方尽可能寻求一个利益平衡点。有些确实难以退让和解的开发项目，尤其在不合规的地段搞基础设施建设肯定受到强制移除、拆除，甚至要承担处罚后果。
3 英国规划许可制度的主要特点
3.1通过规划立法实施空间资源有效管控
英国是世界上较早通过成文的规划立法约束土地开发的国家，注重建立以规划为指引的开发控制体系。客观地讲，规划许可是政府控制土地开发最重要的核心手段和惯用规则，也是判断开发申请能否通过的准入门槛和出发点，是规划目标的具体反映。规则决定秩序，土地资源作为一种珍贵的、稀有的资源，规划制度体系强调对土地资源最大程度地、尽可能地合理利用，政府有权依据规划对辖区内土地开发权进行目标管控，确保开发项目或原有建筑的功能更新改造符合法定程序。二战之前，只要拥有土地持有权就可以随意开发，而1947年《中华人民共和国城乡规划法》实施以后，所有开发须许可准许。国家层面没有具体详实的空间规划编制，更多的是以一般规划框架政策代之，为下位层级规划编制中具体问题导向型的规划方案提供宏观战略上的规划指引。各区域、郡、区（地方）政府根据实际情况，对发展理念、开发策略分章节作出详细的解释和建议说明。
规划作为一种治理工具，用以设计经济社会发展空间，规划体系是现实的政策运作必须遵循的原则。规划许可申请事先需将初步规划开发状况、意图等内容与政府进行对接沟通，接洽顺利可在3年之内提出完整申请( detailed planning application)，包括场地布置、建筑外观、交通网络、周围环境等重要内容，同时强调要在符合公共利益前提下最优化利用资源，兼顾均衡空间发展的协调性。城市作为基础设施的集中地，每个项目均需作出详细的考量评估，有些附加许可条件甚至是强制性的，如部分发展规划中把交通便利设施、公共共享空间、公益设施配套、就业岗位设置、历史环境保护等可达性共生布局嵌入开发环节，做到无缝衔接，让城市有秩序、有条理地综合发展，整体维系秩序井然的城市结构和功能的完整性。通过不断优化规划以寻求土地资源的合理性使用和现实社会问题的可持续性解决，在统一安排中系好土地开发利用的第一粒“扣子”，将规划蕴涵的最大刚性约束力落实到长期的整体空间持续发展之中。
3.2规划许可制度下的自由裁量柔性控制策略
长期以来，英国注重以规划许可为目标导向的开发管控体系和结构模式建设，通过规划许可对土地开发利用进行管控，任何土地开发项目须首先得到规划许可。由政府、专门规划机构、专家、企业和公众等多元利益主体合力参与规划的制订和调整，既保持了规划的系统性和弹性，又防止了规划调整的随意性。通过规划真正实现了空间用途管制。英国规划执行也有“柔性”的一面，地方政府既制定规划又执行规划，被赋予了更大的自由裁量权，规划许可采用“自由量裁”的方式，也是英国规划许可审批的鲜明特征。规划是建设活动申请审批的最关键因素，但并非唯一考量因素。只要围绕城市开发建设和大型基础设施用地从规划的要求出发，与上级规划内容不相悖，社区组织和公众无异议，在实际操作中有充分合理开发的道理，满足经济社会发展和更好地服务于公众的需求，规划规则也并非一成不变。地方规划机构谋划未来经济社会发展时，拥有对局部范畴空间进行合理优化与细化调整的自主决策权，规划划定中“留出接口”保证资源配置调整的弹性，以提升对规划政策实施内容调整或修改的快速反应。规划管控分工明确、边界清晰，上级规划为下级规划编制、实施提供参照依据，从宏观战略角度间接影响下级规划的制订，下级规划可以参考形势变化或基于实践中的反馈对现有规划进行适量的动态调整。以“自由量裁”为特色的开发控制体系体现了土地利用布局和土地关系“柔性”空间的弹性管控措施，强制性规划管理中留有弹性平衡的余地，以增强规划实施与发展形势和实践要求的切合性及灵活度。下级规划即郡、区（地方）发展框架是一个开放的体系，除了必须遵从上级规划内容实现精细化、最优化的韧性管理外，可根据当地现实状况进行“同级审”批准规划内容增补的决策权，以创造不同层级、不同地域规划合理利益需求的互补可能性。
3.3规划督察制度保证了规划实施的公正性
规划督察制度不仅是英国独特规划体系中的重要组成部分，也是政府保证空间开发过程公平、公正、公开的强有力工具，同时还是向社会各界提供申诉表达的行政救济方式。规划督察制度在设计上类似于争议仲裁制度，规划督察是完全独立于政府的角色，其独立性( independence)、客观性在于它既不是政府内设职能部门也不是部门派驻机构，主要处置有关项目开发前期规划许可申请和建设项目后期的上诉案件，通过事前介入参与和事后
行政救济制度，兼顾地方政府、开发者以及利益攸关方的权益。若开发项目被当地政府不予批准、有条件批准或者未在规定期限内作出决定，开发者有直接向规划督察署申诉的权利，开发者向规划督察署提交申诉证明材料，规划督察署受理申诉后将会启动听证会程序，对申诉内容进行评判裁决。实际上，规划督察与利益攸关方的所有沟通不一定是面对面的沟通，75%以书面形式，督察方根据开发者后续提交的申诉证据材料，做出申诉裁决决定；20%通过听证形式，由规划督察来主持听证，听取赞成和反对的各方意见并作出裁决决定；仅有5%的听证由律师主持，开发者与利益攸关方之间展开辩论，代表赞同方的律师与代表反对方的律师进行答辩。规划督察对已受理申诉须坚持公平、公正、公开的原则，负责安排包括申请受理、证据提交、实地查验、现场质询、案卷证据、公众调查等程序性的听证，作出最终裁决前，规划督察也应充分考虑国家规划框架相关的方针政策，以确保裁决决定的合理性，以及规划许可“事后”发展遵循规划决策的初衷及延续性。
3.4多元化人才结构保障了规划许可专业性
英国规划从专业角度本着“专业人做专业事”理念。通常情况下规划许可由当地政府直接受理批准，但对国家有重大意义的、规模庞大的项目，如希斯罗( Heathrow)国际机场第三条跑道扩建、斯特拉特福( Stratford)的伦敦“碗”奥林匹克体育场馆建设等大型项目，须经国家规划委员会审理相关细节内容后方可获得规划许可。目前英国拥有22000名规划师，大多数分散于不同区域、郡、区（地方）政府层级的规划系统或政府机构任职，为当地政府的规划编制、规划立项、规划修编、规划审查等提供专业化服务，识别和分析规划拟解决的关键问题；在中央政府从事规划工作的规划师数量并不多，人数也仅仅几百人而已。一般规划申请可由政府授予专业的规划人员审查、批准，重要规划申请还需由规划师准备必要的项目背景材料及有关咨询论证意见。
按照英国法律规定，地方政府和规划部门必须制订5~ 10年展望期的规划方案，当地规划不仅要满足经济发展和建设目标，还需达成社会治理和生态目标，以此作为制定规划的重要考量和行动策略，如在用地规模和建筑量等标准单元的分解上，要将就业岗位、人口增长、住房保障、商业设施、便利出行、生态服务系统等多元功能组织的内涵视作为城市空间规划优化的“硬指标”，先行规划运行及政策安排上必须整体( integrated)考量城市公共资源基本运行需求的多任务( multi-objective)相关链接问题及与可能容纳这些行为活动的空间（或结构）之间的硬约束关系。这从某种意义上讲，规划许可审批与执行当中就需要既熟悉各行各业( range of professions)又具备多学科交叉的专业技能的规划师。规划人员的专业覆盖面广，更多由建筑、规划、经济、社会、法律、地理、环境和行政管理等多方面( multi-dimensional)的技术精英汇聚融合而成。诚然，规划师长期从事规划政策设计与开发规划服务性的工作，阅历相当丰富，既熟悉政策又擅长操作，这些为规划精准决策和规划许可的检核质量提供了坚实的技术保障。
3.5规划实施过程中公众共同参与治理机制
吸纳各方公众参与决策是科学规划的重要步骤，也是增进社区居民归属感( sense of belonging)的重要途径。英国规划编制、开发控制等程序性内容更具开放性，遵循市民至上的规划理念，集“众智慧”多元深度参与，接受社会监督成为科学发展规划中的重要环节。规划体系以可持续发展和可持续社区建设为核心目标，在政策范畴内实施或执行各利益攸关方参与，建立平衡各方( many- person)主体利益的公共协商平台，将“社区意识” ( communal consciousness)纳入规划体系并贯穿于规划实施全周期过程。地方规划当局有公开规划的法定义务，根据有关申诉案例和实际公众意愿( willing)，以具体问题为导向，点对点(peer- to-peer)逐个研究公众诉求，采用新闻媒体、现场告示牌公示、公众咨询、邻里民意测评、访谈、问卷调查、社区讲座等多种方式实现信息公开和广泛参与，通过与当地社区普通民众有效的交互性对话，开放的网状沟通机制激发社会舆论监督。
公众参与和规划上诉的法定程序使当地政府和规划部门的“自由裁量权”受到有效的监督和约束。对于不符合规划定位、规划设计要求或公示争议分歧较大的敏感建设项目，当地政府规划部门需对公众民意价值诉求的意见及时作出积极的信息反馈，使规划实施计划与满足公众需求有效契合，保持程序上与实质内容的公平。长期以来，英国的土地私有制度使土地权属分散，项目开发程序繁琐，有时申请规划许可耗时较长，若项目开发建设对紧邻的公众带来不必要的生活困扰、权益受害、公平受损，意向上没有与利益攸关方达成一致，就需对原规划设计方案作出必要的补充和修改。在这种情形下通常规划许可申请的周期较长，项目开发完成有时需要10~ 20年，大型项目申请规划许可长达数年甚至数十年也是常有之事，影响项目建设效率。比如，伦敦机场扩建一条飞机跑道，因与机场周边利益攸关方未能达成一致，无法取得规划许可，更无法建设。
4 启示与借鉴
4.1健全规划管理制度，强化规划许可的刚性约束
英国规划体系包括现代土地利用规划制度均有相关法律法规支撑，是较为完整的规划立法体系，规划严格依据法律执行和调整。我国正从过去的“粗放式”发展转向“集约式”和“精细化”发展阶段，需要从法律层面明确规划管理制度，严格国土空间规划开发决策和行为的准绳以及要素获取、准入许可的刚性约束力，实现从“经济社会发展”到“空间协调”。同时，要使规划许可真正成为国土空间开发刚性约束的实体边界。规划具有仅次于法律的、规范社会行为的“第二准则”功能，因此应尊重规划、执行规划，抓好合规性管理，对违反规划法律规范行为和规划许可予以相应的惩罚。适应国土空间规划新体系，优化规划技术流程，提升国土空间品质和利用效率，坚持绘好“一张蓝图”，高质量谋划推进“多规合一”，抓好“一盘棋”发展中的总体规划、区域规划、专项规划等聚合、承接、协调和联动，切实提高规划的管控效能，促进国土空间科学、合理、有效的利用。
4.2构建科学合理的指标体系，实施项目开发全生命周期管理
英国在取得开发许可之前，当地政府还可以在开发协议中附加就业岗位、社会保障、环境保护、公共基础设施配套（超市、车站等）、周围社区满意度等关联目标指标，执行项目开发中全生命周期管理，以获取土地开发的最大经济效益、社会效益和环境效益。目前我国在项目落地前也会有类似的指标要求，但对开发者获取土地开发许可后是否按照约定用途开发建设，后期的监管和考核力度仍存短板弱项，土地供后监管与规划批后监管有待进一步加强。通过规划塑造城市高品质发展的需求空间，有待于增强规划的战略引领、底线管控作用，加强对项目开发执行全生命周期管理，健全项目开发利用的监督体系。逐步完善公共空间和公共服务功能，处理好城市规划设计与基础设施建设布局，城市规划设计的外延和范围不能仅考虑规模经济效益，也需提升空间结构连通性，加大项目社会效益、环境效益及民生效益等综合韧性量化指标考量，严格国土空间用途管制，以更好地解决城乡建设中存在的不平衡、不充分等问题。
4.3完善规划实施监督体系，架构有效的公众参与机制
“以人为本”是英国城市规划与发展的核心理念，规划实施从政府主导的规划法案制定、规划编制、规划许可等环节到全民参谋，从基层的社区、城区做起，向上逐步归并，任何新建、扩建、改建项目均需开展兼顾利益各方的科学论证，所有利益攸关方的合理化意见得到充分表达和体现，构建了完备的政府监管和公众监督相结合的制度。目前我国规划实施过程中参与广度和深度仍有待拓展，公众参与大多处于有条件信息公开的“被动参与”“事后参与”方式，这些规划体系中的短板和薄弱环节，一定程度上影响和制约了规划实施的成效，因此亟待进一步健全完善监督管理制度。党的十九大报告中明确提出“保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务”，有必要秉持公众参与前置性、透明性原则，突出系统规划，扩大公众在公共事务的决策、管理、执行和监督全过程中的知情权、话语权、监督权，吸收、采纳各方公众关注的规划议题和现实利益诉求，切实发挥公众参与在完善规划编制体系、提升规划管理水平中的有效作用，使规划既体现新时代发展的根本要求又充分反映社情民意。
摘自：《中国国土资源经济》2021年第2期
