【摘 要】近现代以来,随着工业化、城市化的快速发展,日本农民的收入和生活质量与城市居民趋于等值,有的地方甚至出现了倒城乡差别,形成了职业化农民阶层。纵观日本农村发展历史,日本农村耕地保护制度有效保护了农民的利益,有力支撑了职业农民就近就地城镇化进程,其经验值得我国借鉴。在我国新型城镇化进程中,要以加强农村耕地保护为支撑,赋予农民更多财产权利,改善农民生产和生活基础条件,培育职业农民,保障农民土地增值权。
【关键词】耕地保护；职业农民；就近就地城镇化；经验借鉴；
农民就近就地城镇化是中国特色城镇化的重要组成部分,是新型城镇化进程中最值得关注、最值得探索的关键问题之一。李克强总理在十二届全国人大二次会议政府工作报告中指出,今后一个时期,要着重解决好“三个1亿”人问题,即促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。2014年7月24日,他到山东德州袁桥社区考察时又再次强调,政府推进的新型城镇化,一方面要让传统的农民进城,过上城里的好日子；另一方面也让留在村里的人有条件经营更多耕地,获得更高的收入,生活同样得到改善。[1]可见,经营更多高质量的耕地,是提高农民收入,实现农民就近就地城镇化的重要前提。二战后,日本政府着眼于让日本农民拥有更多的高质量耕地,先后出台了《农地法》、《土地改良法》、《农促法》、《土地征收法》和《农振法》等有关农村土地法律,建立健全了农村耕地保护制度,有力保证了农民土地所有权利。日本职业农民经营的农村耕地,由无到有,由少到多,由低等到优质,越来越成为农民收入的重要来源,也成为农村可持续发展、农业现代化的重要依托。其中,赋予自耕农更多土地财产所有权利,改善职业农民生产条件,加快农村土地流转,培育新型农业“经营体”,保护农民拥有优质耕地合法权益等有益的做法,对于我国实施耕地地力保护、实现新的国家粮食安全战略,以及促进职业农民就近就地城镇化都具有重要的借鉴意义。
一、职业农民就近就地城镇化的内涵与特征
现代化是全面性的概念,它不仅包括城市的现代化,也包括农村地区的现代化。从发达国家现代化经验看,只有当城市地区和农村地区全部实现现代化,这个国家才能真正称之为现代化的国家。
(一)职业农民就近就地城镇化的内涵
职业农民就近就地城镇化,是指在工业化、城市化进程中,部分农民不向城市转移,在农村地区就近就地实现了生产方式和生活方式的根本性转变,在农村地区通过经营农业生产过上了跟城里人一样的生活,职业农民就近就地变成了市民。
市民概念最早起源于古希腊。在古希腊战争中,希腊人将俘虏变成奴隶,限制他们的人身自由。而希腊人则称为市民,拥有广泛的自由。所以市民概念的提出主要是针对奴隶的,是相对于奴隶来设定的,核心内涵是能否拥有自由的权利。当时的希腊主要由城邦组成,城邦不是现在的城市,类似于现在的农村集镇,包含很多农村地方,所以古希腊市民的含义不单单指城市居民,它是指拥有广泛权利,有充分人身自由的希腊公民。何谓农民？法国社会学家孟德拉斯指出,农民是相对于城市来限定自身的。如果没有城市就无所谓农民,如果整个社会全部城镇化了,也就没有农民了。由于原始农业和原始畜牧业的出现,形成农村村落,人类进入定居农业时代,此时并没有农民和城市居民的区分。大约在5000—6000年前,手工业从农业分离,出现第二次大的社会分工,提高了劳动效率,产生了剩余产品,形成了集市贸易,有了交换场所,就产生了保护交易市场的需要,于是就产生了城市。是先有市、后有城,进而才出现了农民和城市居民的划分。可见,农民是相对城市居民的概念,是指在三次社会大分工中仍然从事农业生产的人,而另外一些人则从农业中分化出去,变为工人或商人。
从上述分析中,我们可以得出这样的结论,市民的概念和农民的概念不是平行的概念,市民的概念外延要大于农民概念,市民是农民的上位概念,农民是市民的重要组成部分。古希腊市民概念的核心内容和精神实质是拥有权利,这些权利包括自由权利、平等权利、参政权利等与自身利益息息相关的权益,如果一个人能拥有自身的权益,并能较好使用这些权利,我们就可以说他就是个市民,而不管他是农民、还是工人,抑或是商人。当农民变成市民后,他与城市工人和商人以及社会其他阶层一样处于平等地位,农民这个称号,就成为一种职业属性,不再是地位低下的社会属性。
(二)职业农民就近就地城镇化的主要特征
1.农民拥有更多的土地财产权利。
土地是财富之母。农村土地是农民最重要的资产,要想缩小农村和城市差距和农民赶上市民的步伐,让职业农民拥有更多的土地权利是关键。
2.农民居住空间趋向于集中居住。
集中居住,能够产生规模效应。一方面,农民集中居住,可以腾出大片土地,增加农村有限土地的供给；另一方面,农民集中居住,非常有利于农村道路、自来水、电力、电视和网络等农村基础设施和农村公用设施的统一建设,既节约建设成本,又方便了职业农民生活。
3.农民所从事的农业生产变成一种职业。
从传统意义看,农民因为从事农业生产而成为弱势群体,农民是一种社会地位低下的代名词。农业现代化的生产会为农民带来更高的收入,职业农民收入会与工人收入等值,社会形成平等的工人阶层和农民阶层,两者只有职业的不同,不再有身份地位的不同。
4.农民收入会因为土地流转增值大幅度提高。
拥有更多土地权利不是最终目的,要让农村土地流动起来,让农民从土地流转增值中不断得到巨大的增值收益才是关键。实践表明,农民从土地流转中得到实惠,进而改变了生产和生活方式,是职业农民就地变市民的快捷通道。
5.农民生活质量会因农村地区的振兴得到提升。
农民是否城镇化,核心问题是职业农民生活质量是否与城市基本一致。在现代化进程中,不能忽略农村地区发展,要解决好农村“空心化”、农民“老龄化”、农业“副业化”突出问题,大力加强职业农民队伍建设,做到城市现代化与农业现代化同步发展、城乡经济实现共同繁荣、城乡居民社会地位平等、城乡发展达到一体化。
职业农民就近就地城镇化有利于降低农业转移人口市民化的成本。从农业转移人口市民化成本分担机制看,农民进入大中城市的转移成本很高,政府要为进城的农民修建许多的住宅、学校、医院和养老院,提供众多的工作岗位,还要做好新老市民矛盾的社会调解工作,政府要为此投入巨额财政资金和增加更多的社会服务品供给。根据国家行政学院的研究测算,如果剔除目前农民工已享受的医疗、就业等福利,要实现1.6亿农民工进城的城镇化,财政需要新增支出1.8万亿元；[2]与此相反,职业农民就近就地进入乡镇、中心村和农村新社区,个人和政府的城镇化的成本都很低,这不仅减轻了农民城镇化个人资金的负担,而且防范和化解了日益沉重的地方政府债务风险。
二、日本农村耕地保护制度变迁对职业农民就近就地城镇化的影响分析
二战后,在美国和苏联的督促下,日本在农民获取土地资格、农村土地适度流转、农村土地改良和农村土地征收诸多耕地保护制度环节上不断改革,每一次土地改革都带来了农村社会的深刻变革,有力地促进了日本职业农民就近就地城镇化进程。
(一)确立耕地农民所有制的永久性地位,赋予自耕农更多土地财产所有权利
二战前,日本农村实行的是封建地主土地所有制,大量农村土地集中在寄生地主手中,阻碍了资本主义生产的发展,也为农村爆发革命埋下了伏笔。二战后,在战胜国同盟国的压力下,日本政府于1945年进行了首轮农村土地改革,但这次改革由于维护了地主土地利益,保留了封建土地制度残余,因而没有得到各方面的认可而夭折。1946年日本政府又进行了第二次农村土地制度改革。新一轮农村土地改革,在抑制农村地主土地保有规模、增加农民土地所有规模方面取得重大突破,农民获得了更多的土地财产权利。经过第二轮土地改革,在全部耕地面积中,自耕地和佃耕地比例发生了重大变化,1945年是54%比48%,5年后到1950年是90%比10%,就自耕农户数跟佃耕农户数对比看,自耕农户数由1945年的172.9万户提高到1950年的382.2万户,增长了12%,在总农户中所占的比例由31%提高到62%。与之相反,佃农数从20%减少到7%,佃农户数在总农户数中的比重由28%减少到5%。[3]为了顺利推进改革,日本制定了《自耕农创设特别措施》(1)。为了巩固农地改革积极成果,保护农地耕作者土地权利,1952年日本又制订了《农地法》。《农地法》限制地主土地拥有规模,限制租种地的所有面积(2),增加佃农土地数量；严格土地转移程序,对农地流转和农地用途改变设立了严格的审批环节。《农地法》是日本农地制度的核心,先后经历了多次修改,中心议题是加强农地管制,保证农民拥有一定数量的土地。通过两轮农村土地改革和《农地法》的规范调整,日本绝大多数农民获得了耕地,这为农民增加收入、提高社会地位和推进农民就近就地城镇化提供了重要的土地基础。
(二)大力加强农村耕地整治力度,改善农民生产和生活基础条件
开展农村耕地整治,是日本实现农业、农村政策的重要手段,也是日本农地制度建设中最有鲜明特色的部分。早在1899年,日本就制定了《耕地整理法》,到1949年正式出台了《土地改良法》。《土地改良法》主要内容有:规定了土地改良实施主体资格。国家或都道府县市町村均可以成为土地改良主体,个人经过申请,在获得当地2/3以上人同意也可获得土地改良主体资格。特殊法人“公团”参加土地改良由有关法律规定确认。划分了土地改良整治范围,包括两个主要方面,一方面,是农业基本生产条件的整治,如农业用水排水设施设置与维护、土地平整、农道建设、新农地开发等；另一方面是农业生态空间的整治,通过土地整治防治水土流失、土地荒漠化、土地污染化、土地贫瘠化和土地损毁等问题,注重整治区水土重构技术,防护工程与景观生态再造技术的运用。重视农田保护、水土保持和生态建设协调发展,开展生态型农村土地整治。
表1.日本农地整治阶段、中心任务和农民生产、生活方式变化一览表
伴随着土地整治的深入推进,日本农民开始了集中居住,大大减少了自然村的数量,从1950—1975年25年间,日本村庄减少了70%,即从1950年的10411个,减少到1975年3257个。[4]农民集中居住后,政府可以进行大规模农村基础设施建设和公益设施建设,从根本上改善农民生产和生活的基础条件,有力地促进了日本农民就近就地城镇化进程。
(三)加快农村耕地流转,培育新型农业“经营体”———职业农民阶层
20世纪60年代前,日本的农地法律法规体系是以减少农村土地保有规模为立法意图,加强农地管制,严格限制土地的流转。60年代后,随着工业化和城市化进程的推进,大量年轻人进入大中城市,农村人口大幅度减少,农村土地出现撂荒严重问题。在此背景下,日本开始放宽土地流转条件,允许农村土地适度流转、扩大土地经营规模,提高了农地利用效率,并因此形成了职业农民阶层。日本农村土地流转主要经历了四个重要节点,推动了土地生产和经营方式的变革,对农民职业素质提出了新的要求。
第一个节点,日本农村土地由集中占有到分散占有。20世纪60年代后,适应日本农村经济社会发展对土地的要求,日本对《农地法》进行了六次修改,放宽了土地流转条件(见表2)。
表2.日本《农地法》修改时间、放宽土地流转条件一览表
第二个节点,日本农村土地由分散经营过渡到集中经营。1980年日本制定了《增进农用地利用法》,立法宗旨就是为了进一步促进土地的流转,日本由此进入“农村土地管制”和“农村土地流转”并存时代。通过倡导租赁方式规模经营、扶持发展农协组织、开展作业委托和成立农业合作组织等方式开展土地集中经营。以租赁为主要形式的农地规模经营战略获得了成功。1980年的租赁田地比1970年增加了30多倍,1984年又比1980年增加了50%。[5]
第三个节点,日本农业进入农业“经营体”经营农业新阶段。1989年对《增进农用地利用法》进行了第一次修改,进一步明确土地流转方向和改善农业结构目标。以此为基础,1992年农林水产省在《新食品、农业、农村政策的新方向》报告中首次提出了“农业经营体”的概念。报告指出:“今后农业结构和经营对策的基本方向是,在农业结构上确定一种承担大部分农业经营、有效稳定的‘经营体’,这种经营体应能够实现主要农业人与其他产业劳动者具有相同水平的年劳动时间,其主要从业人员具有与同地域其他产业从业人员相同水准的人均生活收入。”
第四个节点,认证和培养职业农民阶层。1993年对《增进农用地利用法》进行第二次修改,修改后的《增进农用地利用法》改名为《农业经营基础强化促进法》。《农促法》出台,标志日本农业从促进土地的利用向全面加强农业经营基础转变。在强化农业经营基础上特别强调了“人”的特殊作用,着眼培育有效稳定的农业“经营体”,提出了认证培育农户的新措施,即想经营农业的人,要首先向市町村提出经营计划,由市町村对经营计划可行性、有效性进行评估,认为经营计划妥当获得批准,认证为具有从事农业资格的农户,对环保农户和生产绿色食品的农户还给予特殊财政补助。这种认证培育农户制度促进了职业农民阶层的形成,为日本农民就近就地城镇化奠定了坚实的主体基础。
(四)保障农民耕地收益增值权,使职业农民收入得到持续提高
耕地对农民来讲,既是生产资料也是生活保障,土地征收对农民生产和生活影响巨大。1889年明治政府颁布的《土地征收法》确立了按“价值相当”补偿原则对农民进行补偿。一般认为,日本农民土地征用“价值相当”补偿费构成包括:按被征用土地财产正常市价计算的赔偿额,要求用地者先行支付赔偿金,附带损失赔偿。用地者要支付搬迁赔偿费、歇业赔偿费、停业赔偿费、营业规模缩小赔偿费和农业损失赔偿费以及失业者损失赔偿费。事业损失费和少数残存者补偿。对公共事业开发造成的噪音、废气、水质污染等损失进行适当赔偿。少数人在土地征收后要继续在当地生存下来,对这些人因脱离生活共同体而造成的损失所给予适当赔偿。[6]日本对农民土地征收的补偿是完全的、充分的和合理的补偿。
1952年、1964年、1967年、1993年和2001年先后五次修订《土地征收法》,导入了土地纠纷调解制度、指名委员制度、公益事业认定制度和征收委员会制度,以保证被征地农民知情权、参与权和异议权。日本《土地征收法》多次修改的过程,不仅体现了立法的不断完善性,同时也切实保护了农民土地合法权益。日本《土地征收法》从概括式公共利益界定到列举式界定,以及严格土地征收程序都较好体现了这一点。保护好农民的土地,就是保护好了农民土地财产价值持续增长的潜力,使农民在工业化、城市化进程中能够通过土地的增值,分享到经济增长的实惠和现代化的成果,保证职业农民收入赶上其他产业收入甚至超过其他产业,进而实现发展农业、繁荣农村、富裕农民的美好就近就地城镇化蓝图。
三、日本耕地保护制度促进职业农民就近就地城镇化的几点启示
虽然中国与日本国情不同,但在工业化和现代化进程中,同样面临城乡二元结构问题,中国与日本又都属于人多地少的国家,自然资源和土地资源短缺,农村耕地存在共性问题。在引导约1亿人就近城镇化和推进新型城镇化进程中,我们可以借鉴日本比较成熟的农村耕地保护政策经验,以加强农村耕地地力保护为突破口,积极推动职业农民就近就地城镇化进程。
(一)建立健全我国农村耕地保护法律法规体系,为职业农民就近就地城镇化提供土地政策支持
就日本经验看,农村耕地保护法律制度事关农业发展全局、农村长远大计和农民根本利益。日本从《农地法》、《农地改良法》、《农促法》、《农地征收法》再到《农振法》,形成了完整的农村耕地保护法律体系,并有若干配套的法规、实施令和解释条文,相互补充、相互完善、互相支持,农地保护法律体系全面完整,且法律体系具体细致可操作性强。
在推进职业农民就近就地城镇化进程中,要借鉴日本经验,加强农村土地法律法规体系建设,在农地权利实现、农地改良整治、农地适度流转、农地征收补偿和农村地区振兴等诸多环节中,建立健全我国农村耕地保护土地制度新体系,涵盖农村土地所有、利用、转移、收益和保护方方面面,为职业农民就近就地城镇化提供全面有效的土地法律制度保证。要以效率和公平兼顾为立法价值取向,对现有农村土地法律法规进行修、改、废,以巩固职业农民就近就地城镇化的改革成果。农民拥有法律保障土地权利后,就能够稳定农民对土地未来的预期,科学指导农户土地经营行为,土地整治、土地流转和农民进城这些城镇化重要问题就能摆上解决的重要日程,有序推进农业转移人口市民化进程才有可能变为现实。
(二)着力完善农村土地经营权流转体制机制,保证职业农民耕地收益增值权利
现阶段,我国土地流转存在行为不规范,部分农民法律意识淡薄,采取口头协议进行土地流转的仍然占很大比例；土地流转中农民的利益缺乏保障,在土地流转问题上,采取“一刀切”的简单化操作方式；农民的流转收益缺乏增长机制,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。[7]借鉴日本土地流转经验:
一是要进一步界定“三权”属性。农民集体土地所有权、农民土地承包权为农村集体和农民永久性物权,不能进入市场流通。但农民集体股份权、农民土地承包经营权和农村居民房屋所有权可以作为商品进入市场流通,以此促进农村土地生产要素流动,实现土地合理配置,让农民收益最大化。
二是要加强农村土地交易市场建设。具体可操作的内容有:建立农村土地登记制度、农村土地使用权交易制度、农村土地流转合同制度、土地交易市场法律法规建设等。
三是要以控制农村土地集中面积和地租价格为重点,建立农村土地流转审批制度。农村土地市场不能完全市场化,需要政府的干预。政府要加强对农村土地流转环节的管理,要像日本那样制订标准地租,控制地租的过快上升,以有利于农地合理流转,同时也要控制土地经营规模,防止土地过度集中在少数人手里所造成的规模过大引起农业效益下降风险。
(三)引入生态型耕地整治规划理念,重视农村居民集中居住环境的保护和建设
土地整治包含土地的整理、复垦和未利用地开发,通过土地的整理和复垦可有效缓解未利用地开发与保护之间的矛盾。[8]日本在区域土地整理规划编制中,不但重视路、沟、渠工程布局,又重视田、村布局；注重整治区水土重构技术、防护工程与景观生态再造技术、土地整理高效益工作技术和生物-理化联合改良工程技术,通过土地整治有力促进了日本生态高效农业的发展。[9]借鉴日本生态型土地整治经验:
首先,在土地整治中一定要注意资源和环境保护,依山傍水,顺势而为,加强农田水利建设和土地开发整理的同时,引入生态保护技术,构造新的土地生态景观空间,不能过度使用土地,更不能破坏性占用耕地、山地,造成土壤退化和土地生态环境的破坏。
其次,以农村土地整治规划为载体促进就近城镇化进程。认真编制土地整治规划,划分农业区、工业区和农民居住区,让农民进社区、工业进园区、耕地适度规模经营,提高农地使用效率。
其三,发挥农村土地优势,形成“一村一品”,改善农业结构,打造特色鲜明的高效生态型农业。
最后,拓展土地功能,在土地生产和生活保障功能基础上,拓展土地旅游休闲功能,增加土地附加价值,让土地为农民生出更多的“金蛋”来,增加中西部农民土地财产性收入。探索构建农村耕地动态变化监测体系,保证优质耕地用于农业生产。要解决以往耕地变化监测中只注重数量变化而忽视耕地质量和性质变化的问题。[10]据统计,我国1978年—2009年间GDP总量也达到5万亿元,但优质耕地消耗量高达1200万公顷,与日本的差距是10倍以上。[11]为此,要借鉴日本的经验,加强对农村耕地变化动态监管,保证优质耕地用于农业生产,提高农业经济效益。要建立优质耕地保有规模奖惩机制。结合农业补助和惠农资金的发放,对实施土地改良和提高耕地质量的农村地区进行财政奖励,对造成土地贫瘠化、土地损毁的,要减少财政补助,从而引导当地政府和职业农民珍惜土地、爱惜土地,不断提高耕地质量。
参考文献：
[1]董宏达.以人为本推进新型城镇化建设
[2]尤金光,常梦柯.农民工市民化,财政得花1.8万亿元[N].南方日报,2014-08-01.
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[4]徐全红.转型期“三农”公共财政政策[M].北京:社会科学文献出版社,2009:119.
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[10]孙江锋,张合兵,刘明远,等.耕地动态监测应用管理系统框架设计与实现[J].中国农业资源与区划,2015,(4):54-60.
[11]全球耕地减少:人类与地球共生的困惑
注释：
(1)(1)《自作农创设特别措置法》,昭和21年法律第43号。
(2)(2)《日本农地法》(第19条、第21项),昭和27年法律第229号。
