——2015年5月26日在省十二届人大常委会第十六次会议上
省人大常委会环境资源城乡建设委员会
省人大常委会：
在省十二届人大三次会议上，贺凤春等十一位代表提出了《关于加强江南水乡传统风貌保护的议案》。省人大常委会主任会议决定将该议案交由我委办理并提出处理意见的报告。4月下旬，我委专门召开议案办理情况汇报会，听取省发改、财政、住建等八个部门的意见，并赴苏州吴中区、吴江区、太仓市专题调研，听取相关情况汇报，实地察看江南水乡传统风貌保护有关情况。我委认为，该议案提出的坚持规划引领、严格保护山林资源、推进城乡水环境治理、加强水乡风貌特色保护等建议，具有较强的针对性和可操作性，应当引起高度重视。现将议案的处理意见报告如下：
一、江南水乡传统风貌保护工作的主要成效和问题
近年来，省政府及有关部门高度重视江南水乡传统风貌保护，做了大量卓有成效的工作。一是坚持规划引领，保护江南水乡空间格局。省政府及有关部门编制了《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划》、《江苏省大运河风景路规划》、《苏南现代化建设示范区城镇体系规划》、《苏南现代化建设示范区土地利用总体规划》、《环太湖风景路规划》等重大省级规划，对我省江南地区的生态保护、空间布局、景观塑造等作出了明确规定。目前，我省江南地区已有18座历史文化名镇和10个历史文化名村，所有名镇、名村均编制了专项保护规划。二是划定生态红线，开展矿山地质环境恢复治理。我省江南各地各部门认真落实《江苏省生态红线保护区域规划》，严格执行生态红线管控规定，共划定15类317块生态红线区域，总面积7617.44平方公里。其中，苏州市生态红线区域总面积达3205.52平方公里，占苏州全市国土面积的37.77%，为全省最高，以预防和控制各种不合理的开发建设活动对水乡生态功能的破坏。省有关部门加快推进江南地区废弃露采矿山治理工作，2014年通过各渠道投入3亿元资金，完成治理面积309.3万平方米，既有效消除了地质灾害隐患，又美化了自然景观。三是深化河湖治理，加大污染防治力度。2007年以来，省政府坚持把太湖水环境综合治理作为生态文明建设的重中之重，每年安排20亿元专项资金，重点用于太湖污染治理，引导支持太湖调水引流、污水处理、生态修复等重大工程建设，蓝藻发生强度逐年减弱，湖体水质持续好转，连续六年实现“两个确保”的目标。加强农业面源污染防治，促进生态循环农业发展，积极实施畜禽粪便无害化处理与资源化利用，生态环境得到明显改善。四是强化村庄环境整治，建设美丽乡村。2011年以来，省政府及有关部门大力推进村庄环境整治，根据不同地理区位、资源禀赋、文化特色等，因村施策，分类整治，努力使江南水网地区更含水乡风韵。结合水乡风貌，积极发展休闲观光农业，建设美丽乡村，有力推进农村产业功能拓展和风情风貌传承利用。五是开展文物资源普查，推进世界文化遗产申报工作。我省已开展三次文物普查，明确将具有地方特色的乡土建筑、文化景观等作为文物资源加以登录，其中苏锡常地区登记各类具有水乡地方特色的古建筑4211处，占全省登记古建筑的48.7%。目前，江浙两省周庄、同里、沙溪等13个江南水乡古镇加入联合申遗行列，将在“十三五”期间完成联合申遗工作。六是保护水乡原有风貌，促进合理开发利用。苏州市划定相应的湿地、稻作、水生农产、鱼耕文化等区域，设立各具特色的水乡保护区、保护带，传承历史风貌和文化内涵。在注重保护的同时，根据各自特色进行旅游资源开发，实现可持续发展。调研中了解到，吴中区明月湾村通过加快农旅融合发展，每年旅游收入达到100万元左右，致富了一方百姓。七是加强立法保障，提供法制支撑。苏州市人大先后在古村落保护、湿地保护、古建筑保护、非物质文化遗产保护、生态补偿等方面制定了一系列地方性法规，并作出了有效保护“四个百万亩”，进一步提高苏州生态文明建设水平等决定，从立法层面有力促进了江南水乡传统风貌保护。
江南水乡传统风貌保护总体上来说成效显著，但随着工业化、城镇化的快速推进和长期高强度的开发，人地矛盾越来越突出，生态环境承载力越来越小，许多公共自然资源被过度商业化利用，水乡的空间、范围日遭压缩；随着原住居民向城镇集中，外地人口相继涌入，原住民减少，带来社会结构和民风民俗的变化，影响了江南水乡形态与风貌；由于自然的侵蚀和人为的破坏，一批古建筑年久失修，有的已经破败不堪，但根据《文物保护法》的有关规定，非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。实践中普遍存在古建筑产权人不予修缮的情况，如果地方政府投入大量资金进行修缮，产权认定、收益分享方面存在法律政策瓶颈。以上诸多问题，都需要各级政府及有关部门高度重视，切实加以解决。
二、进一步加强江南水乡传统风貌保护的意见和建议
习近平总书记去年12月视察江苏时作出重要讲话，要求建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏”。“环境美”，就是要拥有自然环境之美、景观特色之美、文化交融之美、城乡协调之美。加强江南水乡传统风貌保护是实现“环境美”的重要内容，是一项功在当代、利在千秋的系统工程。省政府及有关部门要进一步统一思想，提高认识，强化领导，采取切实措施，加强水乡传统风貌保护，向世人展现出一幅江南水乡与现代工业文明共存共融、和谐共处的美妙画卷。
一要提高认识，明确保护责任。江南水乡传统风貌，是数千年江南农耕文化的历史见证，是吴文化近千年发展积累的文明成果，在中华文化中独具魅力，以其独特性、唯一性、不可再生性，倍受瞩目。省政府及有关部门一定要充分认识加强江南水乡传统风貌保护工作的重要意义，进一步增强责任感和紧迫感，切实加强领导，把保护工作纳入重要议事日程。要进一步明确发改、财政、国土、住建、水利等部门职责，理顺工作关系，加强监督检查，形成各部门密切配合、齐抓共管的良好局面。要充分利用报刊、电视、广播、网络等媒介，组织开展形式多样的宣传活动，增强全社会各方面的自觉性。
二要统筹规划，强化规划的刚性约束。省政府及有关部门要充分发挥规划的引领和调控作用，在编制“十三五”各类规划时把江南水乡传统风貌保护作为规划编制的重要内容。要着眼于整体水乡风貌的保护，既重视古镇、古街、古宅、古村落的保护，也重视湖泊、湿地、田林的保护；既重视物质文化遗产保护，也重视生产生活方式、历史文化传承、非物质文化遗产的挖掘；既重视水乡传统风貌，也重视城市现代文明的辐射。要集中有效性投入，突出重点、科学实施、有序推进。要深入推进“多规融合”，促进土地利用规划、城乡规划、产业发展规划、生态保护规划等规划紧密衔接，切实解决各类规划之间不衔接、不协调的问题。要切实维护规划执行的严肃性，规划一经确定，就要持之以恒加以落实。各级领导特别是一把手要带头依法按规办事，需要对规划进行修编调整的，必须履行法定程序。
三要加强生态保护，改善人居环境。省政府及有关部门要持续强化生态空间管控，优化生态红线区域，抓紧制定出台配套政策措施，加强监督管理考核。要坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严守耕地保护红线、永久基本农田保护红线、城市发展边界线。要严格保护山林风景资源，推进矿山地质环境恢复治理工作，完成废弃露采宕口整治复绿目标任务，促进山体和宕口资源的合理利用。要深入开展城乡河道环境基础状况摸底排查工作，全面推进城乡河道综合整治，切实解决困扰城乡居民的河道“黑臭”问题。要加快实施农村环境整治，发展生态循环农业，减少农业面源污染，打造农民幸福家园。
四要推进文物资源普查，保护历史文化遗产。省政府及有关部门要深入开展文物资源普查工作，对于符合文物认定标准的列入不可移动文物名录，符合传统村落认定标准的列为传统村落，符合申报名镇名村的要支持地方做好申报工作。要扎实做好江南水乡古镇申报世界文化遗产工作，全面深化古城、古镇、古村等文化遗产的保护和发展，推动江南水乡风貌整体保护。要处理好保护与开发利用之间的关系，处理好保护历史文化遗产与整体风貌保护之间的关系，实现保护历史文化和商贸旅游业发展相促进，实现传承历史文化和改善居民生活相融合，实现历史文化遗存和整体环境风貌相协调。既重视历史文化遗存实体保护，也要重视非物质文化遗产保护，培养一批具有地方工艺特色和较高专业水平的专业技术人员。要注重加强文化资源挖掘和文化生态的整体保护，延续城乡文脉，保存文化记忆。
五要完善制度，依法推进水乡风貌保护。江南水乡传统风貌保护是一项长期的工作，仅靠行政能力和手段是远远不够的，需要有完善健全的制度支撑。省政府及有关部门要加强对古村落保护难点问题的研究，建立健全古建筑修缮资金的投入和收益分配机制，不断提高规范化、制度化水平，把保护工作落到实处。要适时修改完善与水乡风貌保护有关的法规，将实践中行之有效的好做法、好经验上升为地方性立法。《江苏省历史文化名城名镇保护条例》已实施十多年，不少规定已经不适应当前保护要求，名村保护的内容较少，亟需进行修订。省政府和有关部门要紧密结合工作实际，加强调研论证，尽早将修订草案提交省人大常委会审议。
三、建议将议案转省人民政府办理
鉴于该议案具体办理涉及到省政府及发改、财政、住建、国土、农委、文化、环保、水利、旅游等多个职能部门，需要由省政府统筹研究组织实施，建议本报告经省人大常委会审议通过后与议案一并转省人民政府办理，并按议案办理的有关规定，将办理情况向省人大常委会作出汇报。
以上报告，请予审议。