8月25日，全国人大常委会执法检查组关于检查未成年人保护法实施情况的报告中指出，“国务院及有关部门适时研究设立未成年人专门保护机构，统一管理、协调落实未成年人保护相关工作。”“适时研究制订儿童福利法。”
这是国家立法机关对社会各界多年呼吁的关于制定儿童福利法的回应。制定儿童福利法需要哪些立法条件？儿童福利法需要解决哪些主要问题？近日，本报记者专访了多年关注儿童保护工作，曾在多个场合呼吁制定儿童福利法的北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华。
记者：关于儿童福利的概念，社会公众并不是很清楚，儿童福利和儿童保护有何区别？
佟丽华：儿童福利和儿童保护的概念，国内外都有不同的看法。从一个实用主义者的角度讲，概念的争论并不重要。儿童福利就是相对家庭监护人责任而言的国家责任。
孩子不仅是家庭的，也是国家的。抚养教育孩子成长，家庭不仅要承担责任，而且国家也要承担责任。如何保证国家承担责任，这就涉及立法。儿童福利法的核心是明确政府、司法机关从国家角度在抚养教育孩子过程中所要担负的责任。
记者：现在儿童福利法的立法条件是否已经成熟？
佟丽华：现在儿童福利法的立法不是技术性问题，是决策层的观念问题，国家是否下决心愿意为儿童的成长担负责任。在一定层面上，我们还没有充分认识到这些问题，往往认为养孩子是家庭的，没有认识到国家责任，没有意识到国家早期投入对一个孩子成长、一个国家未来发展的重大意义。
相关研究显示，如果早期对孩子投入1美元，未来将产出4~9美元。美国一些研究机构的调研显示，一个孩子正常上学，一年大致投入是1万多美元，如果违法犯罪，一年投入17万美元。如果一个孩子在健康成长问题上没有解决好，国家不得不付出巨大的代价。我们总在谈爱国主义，当一个孩子遇到困难，国家能站出来帮助他，让一个孩子从小感受到国家的温暖力量，他当然热爱国家。国家在孩子成长过程中担负责任，不仅是有效投入，有效保障一个国家长久的竞争力，而且是增强一个国家凝聚力特别有效的方式。
从儿童福利立法的角度来看，如果国家没有政治上的决心，要为孩子增加有效的投入，坦率地说，立法没有多大现实意义。国家在2004~2006年修改未成年人保护法，当时认为1991年未保法只有56条，可操作性不强，所以启动修订法律的进程。实际上，我们当前所讨论的儿童保护的种种问题，所谓的法律依据不足、立法不具备可操作性等问题，在10年前我们起草的未成年人保护法修订草案中都有相关明确的规定。某种程度上，有效的能够解决问题的条款最后被删掉了。
不论是儿童福利法的制定还是未成年人保护法的修订，都面临一个问题，我们是否已经想清楚了，要解决未成年保护哪些重大问题。
记者：您为什么一直强调要加强未成年人保护的顶层制度设计？需要解决哪些核心问题？
佟丽华：过去这些年，我们没有形成一个科学的儿童福利或儿童保护的顶层制度，总在追着一些现实问题走，头痛医头、脚疼医脚，儿童福利法的制定应当立足顶层制度设计。
第一，从政府的角度，应当有明确的专门的未成年人保护机构。这次执法检查提到了这个问题，非常好。国务院内部应当有一个超越部门职权的未成年人保护专门机构，负责政府的未成年人保护顶层制度设计，对儿童保护进行规划、推动相关工作。
理想的方案是在国务院层面设立专门的未成年人保护机构。从便于改革的角度，可以对国务院妇女儿童工作委员会扩权、增人、增加经费，关于儿童、妇女分设司局级单位。目前，国务院妇女儿童工作委员会是一个议事协调机构，没有明确的职权、没有强有力的经费支持，没有相当的工作人员，如何代表国务院对中国儿童福利、儿童保护做出顶层设计？如何推动相关部委工作？这是不可回避的问题。
第二，明确家庭与国家之间的关系。儿童福利是相对家庭责任的国家责任。普惠型的儿童福利应当是国家与家庭共同担负责任。由于国家经济发展程度的差异，很多发展中国家只能建设补缺型的儿童福利，也就是在家庭没有能力或者不愿意承担责任时，国家来担负责任。但不论“普惠”还是“补缺”，国家都要担负责任。
国家责任体现在三个方面：首先，发现，公权力要有发现机制。国外有强制报告制度，从立法角度规定强制报告制度不难操作。我们有村民委员会、居民委员会机制，在中国建立发现机制比较容易实现；其次，服务，这是现在面临的最大问题。现在服务做得远远不够。家里物质方面特别贫穷，政府必须给予物质帮助。如果父母不懂教育方法，政府应在家庭教育方面给予支持。再次，干预。如果孩子遭受家庭暴力，或者其生存状况已经有危险，明显不利于其成长，这时就要进行干预，赶快把孩子带离危险境地。此外，干预还涉及对父母行政处罚或者追究刑事责任，或者撤销监护人资格。干预的目标是要让孩子有一个安全健康的成长环境。
我们现在的问题是，发现困境儿童并不困难，但是服务跟不上，更不要说干预。从国家角度讲，应尽快建立一个对家庭监护的有效的发现、服务、干预机制。
第三，政府和司法的有效衔接问题。从顶层制度设计讲，政府确实要担负责任，同时，有条件的父母必须担负责任。对有条件的父母不担负责任，或者虐待、遗弃孩子，司法要进行有效干预，目的是震慑其他有条件的父母要积极履行责任，保障孩子健康成长。
第四，要理清政府和社会的职责分工。在建立现代儿童福利制度进程当中，政府要把更多的针对困境儿童的社会服务工作交给社会去做。如果有人愿意建立儿童福利、儿童救助机构，政府不仅应该在登记成立类似机构方面大开绿灯，在场地提供方面提供便利，而且应该通过购买服务的方式支持这样的社会机构出现。相对政府自己建设机构，政府购买服务支持民间组织的模式往往成本低、效率高。
记者：在你心目中，理想的儿童福利法是怎样的？
佟丽华：明确国家责任，进行顶层制度设计，同时解决现实问题。一个强有力的国家层面未成年人保护机构，这是最迫切的。
记者：你多次参加有关儿童福利条例的相关起草工作，据你所知，相关立法工作进展如何？
佟丽华：儿童福利条例的制定还处于初级阶段，儿童福利法还没有提上议事日程。如果制定儿童福利法还需要一个漫长的过程的话，国务院应该尽快出台儿童福利条例。但不管是儿童福利条例还是儿童福利法，最关键是能否解决现实问题。
儿童福利亟须法律保障
虽然关于《儿童福利法》还仅仅处于“立法建议”的阶段，但这足以让社会上的有识之士感到由衷的高兴，因为这说明给予全国亿万儿童福利以法律和制度的保障问题，已经引起了社会各界，乃至是全国人大的关注与重视。
从贵州毕节5男童在垃圾箱取暖窒息而亡，到河南兰考7名孤儿命丧火海，再到引起全国震动的“小悦悦事件”，一条条鲜活生命的逝去，不能不引起从政府到社会的集体反思：如果我们在儿童福利保障体系方面有所建树，这些尚未绽放就已枯萎的生命之花，是否会有不一样的结局？
而说到《儿童福利法》，我们实际上已经落后于世界上许多国家很多年。英国是目前世界公认的儿童福利事业发展最为完善的国家，它们于1918年就由国会通过了《妇女及儿童福利法案》。这部法案保证了英国儿童福利事业无论是福利规模，还是福利内容和服务水平，其完善性和全面性都堪称世界典范。我们的近邻日本也早在1947年就制定了《儿童福利法》。可以说，世界各国都很重视儿童福利，很多国家有儿童福利局，最高级的有儿童福利部。
除了欧美、日本等发达国家之外，我们的“儿童福利”甚至连一些发展中国家也不如。比如泰国，从20世纪50年代开始，就由国家负责学校供餐。1987年，泰国为全部学生提供学校午餐。1992年泰国颁布《小学学校午餐基金法》，以法律的形式保障学生午餐。反观我们，直到2011年才开始有民间组织以“免费午餐计划”来解决部分学生的免费午餐问题。
儿童福利是儿童最基本的一项权利，背后体现的是政府的责任、社会的责任。因为缺乏基础儿童福利制度，在家庭养育儿童遇到困惑或困难时，他们无法得到国家的指导和帮助；在监护人严重违反职责，对儿童的健康成长造成威胁时，国家也没有及时、有效干预。所以借鉴国外的先进经验，从根本上治理儿童问题，保护儿童权益，制定属于全国亿万儿童自己的《儿童福利法》已经刻不容缓，不容再拖延。
