下面我来对比介绍一下国内外宠物管理立法情况。
1.立法思想的比较立法指导思想是立法主体进行立法活动的重要理论，是为立法活动指明方向的理性认识。 14一个国家立法的依据，反映了立法的根本方向、目标，决定立法工作的路线、方针和政策的理论基础。
（一） 国外宠物管理的立法思想
国际上有关宠物管理的立法指导思想存在两大学派，即动物福利与动物权利学派。 动物福利（animal welfare）概念最初由美国人休斯于1976年提出。该理论强调人类应该改进动物利用中那些不利于动物康乐的激进、极端的手段和方式，使动物尽可能免受不必要的痛苦。而动物权利（animal rights）一词最先是汤姆·睿根在1983 年出版的《动物权利状况》一书中明确提出。其观点主要包括：所有（或者至少某些）动物应当享有支配自己生活的权利，动物应当享有一定的精神上的权利，动物的基本权利应当受法律保障。动物福利和动物权利最大的不同在于，动物福利支持者认为，在彻底保障了动物福利、动物受到了非常人道的对待的情况下，人类可以因自身利益利用动物，动物也可以被当作财产(例如可被当作财产进行交易)；相反，动物权利支持者认为，即便保障了动物福利，人类仍无权因自身利益利用动物，动物也不应被当作财产。因而，两者表现在动物保护立法方面，形成以下两大学派。
（1）动物福利学派。认为在目前“主、客二分法”的法律结构和由该结构所维护的法律秩序之下，只有人才是法律关系的主体，能享有法权，而动物由于不具有现代法律架构和秩序所认可的意思表示，只能被动地接受人类提供的“好处”，即福利。这种被动性，体现在法律上只能是客体。因此，立法不能赋予动物法律权利。动物福利关注动物的营养、环境、健康、行为、精神。
（2）动物权利学派。认为动物也可以跟人一样作为法律关系的主体，也可以享有法律权利。法律关系的主体不等于立法主体，立法主体必须是人或者人成立的机构，而法律关系的主体可以是人，也可以不是。动物虽然不能像人一样用语言表达诉求，但可以通过监护、代理制度的设置，由它的主人或者代理人，代表它们做出某些行为。同时，法律权利主体范围的扩大、环境伦理学的理论基础等都为动物法律权利的实现提供了条件，所以应该赋予动物法律权利。动物权利关注的议题通常由野生动物、伴侣动物、表演动物、实验动物、衣用动物、农场动物六个板块组成。不论从哪种思想出发，最终目的都是让宠物受到法律的保护，禁止虐杀动物是文明社会的共识。一个国家的公民对待动物的态度如何，是衡量一个社会文明程度的重要标志，对待动物的态度直接反映出人们对待生命的基本态度。
半个世纪以来，许多国家相继将动物权利或动物保护的概念纳入法律体系内，或通过修改宪法的方式，或通过设立动物保护法、反虐待法等方式。例如，瑞士（1973 年）、印度（1976 年）、巴西（1988 年）、斯洛文尼亚（1991 年）、卢森堡（2007 年）、奥地利（2013 年）、埃及（2014 年）、韩国（2021 年）均修改了宪法，纳入动物保护条款；比利时等国也都在积极讨论是否要进行法律条文的修改。 公元 1635 年，爱尔兰通过了欧洲已知的第一部动物保护法。1933 年 11 月，德国纳粹颁布了现代世界第一部动物保护法——《帝国动物保护法》。这部法律堪称欧洲历史上最全面的动物福利法规，禁止诸多对动物的不当对待，包括将动物用于拍摄电影等引起的动物疼痛和健康损害。 1822 年，人道主义者查理·马丁提出的《禁止虐待动物法令》在英国国会顺利通过，这部法令也因此被称为“马丁法令”15，这是人类历史上第一部反对人类任意虐待动物的法令，同时也是人类与动物关系史上的一个里程碑。1850 年法国也通过了反虐待动物法案。1866 年美国驻俄公使伯格回到纽约后开始呼吁反对虐待动物，在他的努力下，美国迅速成立了“禁止虐待动物协会”，并通过了“反虐待动物法案”。 随后的一百多年里，澳大利亚、加拿大、欧盟等100 多个国家和地区都相继通过了保障动物福利的法律，WTO 中也写入了动物福利条款。截至目前，包括一些非洲国家在内的世界上大多数国家都出台了反虐待动物法案，我国的香港、台湾也有这方面的法案。
（二） 我国宠物立法思想
到目前为止，我国对于动物的保护范围过于狭窄，仅在一些单行法律中涉及到部分动物保护的内容，针对宠物的内容更多集中于地方性法规中的犬类管理部分。相较而言，港澳台地区的动物立法已较为完善。例如香港关于动物保护的立法有《防止残酷对待动物条例》《公众卫生（动物及禽鸟）条例》《猫狗条例》《动物羁留所条例》《野生动物保护条例》《狂犬病条例》《公众卫生及市政条例》《海鱼养殖条例》及《动物（实验管制）规例》，其中涉及宠物保护及管理的条文更加全面。 1988 年，我国颁布《实验动物管理条例》。1989 年，《野生动物保护法》出台。此外，我国还先后颁布了《动物检疫管理办法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》和《国内贸易部饲料管理办法》等一系列法律法规。2004 年5月，北京市政府法制办起草了《北京市动物卫生条例(征求意见稿)》开始征求市民意见。该条例首次将动物福利内容入法，对动物的生活、运输、医疗、屠宰四方面福利作出了规定，提出虐待、伤害或遗弃动物，未按人道方式宰杀动物，未对受伤或患病动物给予必要治疗等行为，将被处以最高 1 万元的罚款。该部分内容虽未最终通过，却是动物福利在我国的新尝试。
地方养犬管理条例中也逐渐开始强调对犬只的保护。比如上海要求各级人民政府和相关部门开展“人与动物和谐相处”的宣传教育；苏州规定任何人不得遗弃和虐待动物；拉萨规定在捕捉和运输流浪犬过程中,应当给予人道主义关怀。杭州、北京、深圳等地的流浪猫政府公益项目也为猫的立法保护打下了良好的基础。应该看到，与发达国家相比，我国的动物保护还存在一定的差距。地方立法理念仍然囿于“管理”和“限制”,聚焦文明养犬。因为缺失“保护”理念,没有一个地方能有效地解决不文明养犬、宠物猫的管理和流浪动物问题,反而愈演愈烈。试图仅以“管理”促文明养犬,以“灭狗”预防狂犬病,而不在养宠意识上进行提升，效果必然不太理想。 法律的生命和价值在于被人们信仰和执行，切实需要从人们的心理认同开始保护动物。当人类对“动物保护”的认知处于懵懂阶段时，得不到多数人理解和遵守的立法，只会成为一纸空文。随着经济的发展，越来越多的人逐步接受动物保护的概念，并从自身做起更好地保护身边的动物。
2.宠物管理具体制度比较（一）国外宠物管理制度
1.明确规定禁养宠物范围 美国的法律对豢养宠物的规定十分完善和系统，并对允许饲养的宠物范围做出了明确规定。2022 年12 月20 日，美国总统约瑟夫·拜登签署《大型猫科动物公共安全法》，禁止私人饲养老虎、狮子、猎豹、美洲豹等“大型猫科动物”。此外，有些州对宠物饲养范围也作了单独规定，以保护当地生态环境，例如美国加州不允许饲养雪貂、沙鼠、刺猬、松鼠、浣熊、猴子等。俄罗斯也对针对禁养宠物颁发了法令，以避免危险宠物伤人。2019 年俄罗斯总理梅德韦杰夫签署了一项法令，禁止民众在家饲养鳄鱼、熊、老虎、狮子等大型食肉动物和眼镜蛇、蝎子等有毒生物作为宠物，新法令于 2020 年 1 月 1 日生效。
2.以领养代替购买2018 年 12 月，原本已有“动物保护法”的英国正式宣布“全国范围内的宠物店将禁止销售宠物，想要宠物只能从宠物救助站和收容所申请领养。” 2021 年 11 月，法国参议院以压倒性票数，通过一项新的动物权利法案。该项立法显示，从 2024 年开始，法国将全面禁止宠物店贩卖猫狗，强制以领养代替购买。法国民众如想饲养猫狗，只能选择有执照的饲养者或动物收容所购买或领养，并签署承诺书，以证明饲主已理解并同意涉及的相关责任和费用，并将给予7 天的考虑、反悔期。新法案对遗弃动物实施更严厉处罚，规定虐待动物者最高可判处监禁 5 年和罚款 7.5 万欧元
德国也有类似法律规定。宠物店不得贩卖犬只，只有特定资质的繁育所可以售卖，但往往价格高昂。多数人会通过动物收容所申请收养。但申请收养者必须满足一定的收养条件，包括收养动机、是否有经验、家居空间和经济状况等。此外，犬只被要求植入电子芯片，记录身份信息，如出生日期、防疫情况、主人姓名和住址等，以便管理和追踪。在严格的限制条件下，饲养人员几乎无法遗弃犬只。根据法律规定，弃养犬只者将被罚款 9 万欧元，严重虐犬者可判两年以下有期徒刑。
3.禁止食用猫狗肉 在我国港、澳、台地区，越南、泰国、马来西亚等周边国家均出台了有关禁止食用猫狗的法令。日本人不杀狗不吃狗肉，韩国法院也判决以食用为目的屠宰犬类违法。美国国会2018 年通过了一项禁食猫狗肉的法令。俄罗斯 2018 年签署了“负责任对待动物”法令，禁止杀害街头的流浪猫和流浪狗。奥地利《动物保护法》第六章第二款规定禁止以食用目的宰杀猫和狗。加拿大为肉用目的屠宰狗类必须经过政府批准，私宰犬类属于犯罪。德国《肉类检疫法》禁止贩卖狗肉。
4.养犬管理规定 （1）美国 美国立法中对养犬的管理规定最为突出。几乎每个州、甚至小到每个城镇对养犬都有相应的法律和细则规定。即使是在居民生活小区，小区也有一些自己的“乡规民约”。美国要求狗的主人都必须向当地政府指定的动物保护部门领取执照，领取执照后方能成为合法饲养者。美国动物保护协会要求狗的主人定期为狗注射狂犬疫苗，并视情况为同狗接触多的家庭成员接种疫苗。此外，美国各州均规定任何狗都不得用散养的办法饲养，必须关在庭院中或房间里；但拴狗时要留有足够的空间，不能将狗锁在比较狭窄的地方。动物保护协会规章也规定：狗的主人或监护人不得让狗独自在家时间超过 10 小时；狗的主人及家人外出旅行可将狗放在托狗所，由其代为饲养和管理。
不同的生活小区根据地方法规则有不同的规定，但许多小区公寓大楼就不允许饲养狗。即使有的公寓楼允许养狗，作为狗主人的租赁者费用更高。例如：入住时一次交清500 美元的房屋修缮费，然后每月再交 50 美元的房租费。如果狗主人连续租赁公寓5 年，除去物价上涨的因素外，他就要为一条狗付出3500 美元的房租。1866 年颁布的《联邦动物保护法》中，对动物的保护及管理做了严格、细致的规定。比如：因狗致人损伤或其主人疏忽致使他人受到伤害的，狗的主人要承担法律责任；同样，虐待狗也要受到经济处罚或法律制裁，甚至入狱。 《恶犬法案》系美最主要的法律之一。该法案规定，狗的饲养者必须在庭院明显处竖立标牌，提醒过往行人注意；在公共场所，主人必须每时每刻都要为其戴上约束皮带和防止咬人的口套。否则一经发现，执法部门有权将其充公或者杀死，并且要视情节轻重追查狗主人的刑事责任，甚至可判入狱 90 天。《妨碍公共利益法》规定，法律赋予公民养狗的权利，同时也赋予非养狗者以休息和不受养狗街坊邻居干扰的权利。法律要求主人无论何时都要严格控制狗吠，遵循“三吠”原则。所谓“三吠”原则是指邻居一般对第一声和第二声狗吠声是可以忍耐的，但狗叫过“第三声”后，邻居的忍耐力就要耗尽，因此主人一定要想办法不要让狗叫出第四声。如果狗的主人不能控制连续的狗吠，就要受到相应制裁。
（2）加拿大 加拿大豢养宠物要到市政厅登记注册，领取牌照。一般一岁内的猫狗注册费为 10 加元 (1 加元约合人民币5.6 元)，超过一岁的注册费为 15 至 25 加元：已绝育的宠物注册费为15 加元，未做绝育的 25 加元。注册后，主人可拿到有关饲养宠物的资料和规定。一般情况下，除性情凶猛的宠物必须办理保险外，一般宠物必须每年注射疫苗；出门须带链条和粪便袋，警察如发现主人违规未清除粪便等，会处以 80 加元的罚款。在宠物饲养数量上，加拿大也有明确规定。如住公寓楼的可养两条，住别墅可养三条。此外，宠物主不得随意遗弃、虐待宠物，否则将会被诉之法庭。 加拿大的宠物服务较为发达。每个城市都有为数不少的宠物食品及用品商店、学校、美容院、旅馆、收容所、俱乐部等。收容所里的宠物都是流浪狗，但都是健康并接受了重新调教训练。人们到收容所去领养宠物，也要进行登记，并加入俱乐部。
（3）泰国 泰国由地方政府负责确立并督促实施宠物的登记注册、收费、处罚等具体实施条例，实施初期以最常见、作为宠物被饲养最多的猫狗为主。宠物主不得虐待、随意遗弃动物，不得放任宠物对他人、在公共场合造成困扰/破坏，应主动配合地方政府按规定为宠物登记注册。初步设定的收费有：登记申请费50 泰铢（约10 元RMB）、宠物户口册 100 泰铢（约 20 元 RMB）、宠物标记费300 泰铢（约60元 RMB）/只，若草案正式生效后宠物主不按规定实施，地方政府有权对宠物主进行最高 25000 泰铢（约 5000 元RMB）的处罚。（4）日本 日本早在 1973 年就制定了动物保护法，2000 年又对该法进行了修改。法律规定，人们要爱护动物，借以陶冶尊重生命、热爱和平的情操；此外还应把宠物视为家庭的一员，不得随意遗弃，否则将追究责任。在日本，养狗人必须为所养的狗进行登记，详细申报养狗人的姓名、住址、所养狗的数量、种类和用途，还有狗舍的大小及位置等情况，并要附上狗舍的说明图。日本实行动物“终生饲养”，如果养狗人有不及时喂食喂水等虐待动物，或遗弃动物的行为，要处以最高 30 万日元罚款；如果被发现故意杀害、杀伤动物，更要判处 1 年拘役或 100 万日元以下罚款。严厉的法律规定，使日本的养狗人不得不在决定养狗之前就要做好充分的准备，而不能以“玩玩而已”的心态来对待。日本进入领养者家庭的狗，都是经过绝育的。没有经过宠物学校培训的狗是不能领养的。进入家庭的狗在宠物学校已经学会了按时饮食、按时大小便。宠物犬必须在规定的时间上街遛，否则会遭到警察罚款。
日本法案明确规定饲养者有义务给猫狗植入芯片，以防宠物主遗弃、虐待等行为发生。此外，还规定禁止贩卖出生后不满56天的猫狗，主要是担心消费者冲动购买幼年宠物后再遗弃。这种芯片直径约 2 毫米，长 8-12 毫米，可以记录饲主的姓名、住址，宠物的类别、性别、出生年月，以及植入芯片兽医的名字、住所等。芯片可由兽医用专用注射器植入宠物皮下。同时法案规定，犯动物虐待罪者将遭到严惩。如果杀戮、伤害宠物，将被判处4 年以下有期徒刑或 500 万日元（约合人民币 32 万元）以下罚款。而此前的惩处是2年以下有期徒刑或 200 万日元（约合人民币13 万元）以下罚款。
（5）韩国 韩国司法部最新修订的《保护动物法》列明了宠物不再是私人财产，并承认动物是有生命的实体而非物件，以此遏制虐待及遗弃宠物。法案规定，虐待动物致死者从原来的“2 年以下有期徒刑或2千万元以下罚款”，变成了处以“3 年以下有期徒刑或3 千万元以下罚款”。此外，遗弃宠物者也会受到300 万元以下的罚款和刑事处分。据报道，为了提高宠物保护意识，韩国政府还打算实施购买者义务登记制度，以后在购买宠物时还要先完成规定课程，才可以购买或者领养。
（二）我国宠物管理制度
在禁止饲养的宠物范围方面，我国目前在《最高人民法院、最高人民检察院关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》中，规定了列入濒危野生动植物种国际贸易公约附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种均属于刑法规定的“珍贵、濒危野生动物”，并明确了贩卖珍贵、濒危野生动物定罪条件。即：不得将“珍贵、濒危野生动物”当作宠物来进行养殖、贩卖。在禁食猫狗方面，2020 年 3 月 31 日，深圳市六届人大常委会第四十次会议通过了《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》，自 2020 年 5 月 1 日起施行。《条例》以白名单的形式明确规定：猪、牛、羊、驴、兔、鸡、鸭、鹅、鸽、鹌鹑可以吃，但猫狗禁止食用。通常情况下，可食用动物必须满足以下三个条件：列入畜禽资源目录；完成检疫检验手续；拥有经营利用许可。
农业部出台的《国家畜禽遗传资源目录》已于2020 年5月29日正式生效，其中并未纳入猫狗。虽然并未明文规定不能食用猫狗，但猫、狗没有列入国家畜禽遗传资源目录，也无法取得检疫检验手续，从法律层面上来看，猫、狗禁止食用。与此前深圳等地禁食猫狗不同，这是一部全国性法规，表明我国已经迈进了全面禁食猫狗的时代。 然而，现实中，食用猫狗肉现象依然公开存在。因此，法律的具体实施，跟立法同等重要。必须要有具体、可操作的惩罚措施，提高违法成本，才能确保政策法规有效落地。例如深圳，当地规定食用猫狗最高可以被处价值或者货值金额二倍以上十倍以下的罚款。而生产和经营猫狗肉，可以被处以十万元以上，十五万元以下的罚款等。
目前，我国对宠物的管理立法主要体现在各地方的养犬管理条例上。重庆西部宠物生命科学研究院综合分析了10 个管理条例及措施较为典型的城市作为案例。根据地方对宠物管理的重视程度不同，不同地方对养犬管理的态度以及模式均有一定的差异。整体来看，我国地方养犬管理方式上仍与国际上一些国家存在差异。比如明确各部门职责、限制养犬数量、禁止携带犬只乘坐公共交通工具、进入室内公共场所和设有禁入标识的室外公共场所、犬只登记的普及程度及便捷性等方面。
