《厦门经济特区城市综合管理条例》（以下简称《条例》）是今年市人大常委会、市政府立法计划确定的法规正式项目。7月初，起草单位市执法局将《条例（草案送审稿）》报送审查后，我局即按照立法程序抓紧开展审查工作。9月9日，市政府第112次常务会议研究通过了《条例（草案）》。9月18日，市政府以议案的形式将《条例（草案）》提请市人大常委会审议。现将《条例（草案）》公开征求意见和采纳情况说明如下：
一、公开征求意见情况
我局在立法审查过程中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求了市委宣传部、市委政法委、市委编办、市委办公厅，市人大、政协相关专委会，市中级法院、检察院，各区政府，市政府有关部门以及部分公用企事业单位的意见，并召开了由市委编办、各区政府以及市工信局、公安局、资源规划局、生态环境局、建设局、交通局、应急局、市政园林局等与城市综合管理工作相关的部门参加的部门征求意见会；二是书面征求了金山社区居委会、市律师协会等基层立法联系点的意见，充分听取基层立法意见和建议；三是为增强《条例》的可操作性，组织召开了行政相对人座谈会，认真听取了水务集团、国家电网、市政集团等公用企事业单位，社区居委会和网格员代表，物业服务企业以及市市政公用协会环卫分会等相关行业协会的意见；四是为提高立法的科学性，召开了由市政府立法咨询专家和相关行业专家参加的论证会，对《条例》涉及的重要问题进行了专题论证；五是实行开门立法，通过厦门市人民政府网站和厦门司法行政网公开向社会征求意见，广聚民意、汇集民智。经广泛征求意见，共收到各类意见和建议160余条。在综合各方面意见和建议的基础上，我局会同起草单位市执法局，并邀请市人大相关专委会提前介入指导，对《条例（草案送审稿）》进行了反复修改，吸纳了大部分意见和建议，形成了《条例（草案）》，并按照程序提请市政府审议。
二、相关意见采纳和修改情况
从书面征求意见，召开部门征求意见会、行政相对人座谈会、专家论证会，以及向社会公开征求意见的情况看，相关各方对《条例（草案）》的意见和建议主要集中在以下几个方面：
（一）关于城市综合管理的范围
关于城市综合管理的范围，在征求意见过程中，相关意见主要集中在两个方面，一是城市综合管理是否包括农村，市农业农村局认为，从“城市综合管理”的概念看，自然不包括农村；有专家认为，城乡之间仍有差距，部分城市管理规范不能完全在农村适用，但城乡之间也难以作明确区分，且部分城市管理事项在农村也存在，建议在附则中明确农村参照适用本条例。二是城市综合管理的具体事项包括哪些内容，市市场监管局建议市场监管工作不纳入城市综合管理范围。经研究认为，2015年中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市综合管理执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出了深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作的目标要求，并框定了城市管理的具体实施范围。我市根据意见的精神，开展城市综合管理试点工作，城市综合管理的范围也主要依据该意见确定，但随着城市综合管理工作的推进以及城镇化进程的加快，城市综合管理的范围也会发生调整，故《条例（草案）》不宜对城市综合管理的具体事项以及城市综合管理是否适用于农村作具体明确的界定。鉴于此，《条例（草案）》综合考虑了各方意见后，采用具体确定加留有空间的方式规定城市综合管理的范围，即包括市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理以及本市确定的与城市管理相关的公共空间秩序管理、违法建设治理、生态环境保护管理、交通管理、应急管理等（第二条第二款），以增强法规的灵活性。
（二）关于管理体制
自开展城市综合管理试点工作以来，我市已经形成了市城管委、市城管办统筹协调，城市综合管理相关部门各司其职，城市管理行政执法部门实施相对集中处罚的城市综合管理工作体制。起草单位建议通过法规将现行管理体制予以固化和提升。在征求意见过程中，有专家认为，现行城管委是隶属于党委口的议事决策机构，城市管理的各项职能仍由各行政管理部门行使，法规规范的是涉及行政相对人的权利义务关系，政府内部的议事决策机制不宜通过法规予以外部化；也有专家认为，议事决策机制写入立法不存在法律障碍，且已有立法例，既然城管委体制已经存在，通过法规明确其法律地位，才能做到责权利清晰。经研究认为，目前我市已有较为完善的城市管理专项法规，资源规划、建设、市政园林、生态环境、城市管理行政执法等相关部门按照既有的城市管理相关规定履行监督管理职责。本法规的立法目的在于发挥城管委、城管办的统筹协调职能，理顺机制、形成合力，建立职能优化协同高效的城市综合管理体系，为此，《条例（草案）》明确了市城管委、市城管办的地位和职责，即市城管委统筹协调解决城市综合管理工作中的重大问题，下设市城管办作为市城管委的日常办事机构（第八条第一款），将现行的市城管委、市城管办管理体制予以法定化。同时，考虑到城管委、城管办的职责、议事规则、成员单位等具体事项我市已有相应规定且可能发生变化，各区城管委、城管办以及职能部门的设置情况并不一致，故《条例（草案）》对市城管委、市城管办的职责、议事规则、成员单位等具体事项以及各区城管委、城管办的设置未作明确。
（三）关于赋予镇街执法权
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，组建统一的综合执法机构，以乡镇和街道名义开展执法。为此，起草单位建议在法规中赋予镇街行政执法权。在征求意见过程中，有社区工作人员也反映，基层没有执法手段，管理效果不佳；市委编办认为，根据《行政处罚法》的相关规定，决定实行相对集中处罚的权限在省一级人民政府，我市将执法权下移至镇街需要报省一级批准；有专家认为，新修订的《行政处罚法》征求意见稿第二十二条对赋予镇街部分行政处罚权已经作了明确规定，赋予镇街执法权符合《行政处罚法》的修订方向；湖里区政府、同安区政府认为，镇街获得行政处罚权应当是依法承接的，建议在法规中明确镇街行使依法承接的行政处罚权。经研究认为，赋予镇街行政执法权能够为基层开展工作提供有力抓手，符合社会治理重心向基层下移的精神，也符合《行政处罚法》的修订方向，故《条例（草案）》规定，镇街行使与居民生活密切相关且依法承接的市容环境卫生管理、违法建设治理以及其他行政执法权，但鉴于目前《行政处罚法》尚在修订之中，执法权下移的批准权限尚不确定，故《条例（草案）》同时规定，具体执法事项依照相关规定确定，并由市人民政府统一向社会公布（第十条第一款）。
（四）关于监管职责
在征求意见过程中，对于实行城市管理相对集中处罚之后，监管职责（主要涉及监督检查职责）由原主管部门还是城市管理行政执法部门行使的问题，原主管部门与起草单位之间存在分歧。起草单位认为，我市相对集中行使的是行政处罚权而非监督管理职责，原主管部门仍应继续履行监管职责；湖里区政府以及市市政园林局、生态环境局等部门认为，监管以享有处罚权为前提，实行相对集中处罚后，原主管部门不再履行监管职责。经研究认为，监督检查权和行政处罚权属于两种不同的行政职权。《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》并未明确将监督检查权集中至城市管理行政执法部门行使，故实施相对集中处罚后，原主管部门并不当然免除监督检查职责，但城市管理行政执法部门作为处罚权实施部门，也应当通过加强日常巡查来发现并制止违法行为。因此，原主管部门与城市管理行政执法部门都应当履行监督检查职责，但侧重点不尽相同。综合各方意见，《条例（草案）》对原主管部门履行监管职责以及城市管理行政执法部门建立健全日常巡查制度均作了相应规定（第十二条）。
（五）关于城市网格化管理机制
在征求意见过程中，同安区政府以及市民政局、财政局等部门建议明确网格员由谁聘请或者明确网格员的身份定位；市民政局以及社区居委会代表认为，城市综合管理网格化如依托现有的社区网格员力量开展工作，将大大增加社区网格员的工作量，而网格员不具备执法资格，没有执法手段作保障，也影响了管理效果。经研究认为，网格化是实现城市精细化管理的有效方式，有必要在法规中予以明确。关于如何整合、优化网格员的使用以及网格员的身份定位等问题，涉及到编制、财政等管理事项，难以通过立法全盘解决。综合考虑城市综合管理工作的需要以及各方面的意见建议，《条例（草案）》根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）有关不得以政府购买服务的名义变相用工的规定，以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》有关将在基层设置的多个网格整合为一个综合网格，统筹网格内党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作的相关精神，采用了“网格化管理人员”的表述，既可以包括社会聘请的“网格员”，也可以包括从事巡查工作的政府工作人员，为今后网格化管理的整合、优化预留弹性空间。网格化管理人员的作用在于加强日常巡查并履行报告职责，涉及行政执法事项仍由相关部门按照法定职权开展工作（第二十二条）。
（六）关于城市综合管理监督指挥体系
在征求意见过程中，思明区政府建议将城市综合管理任务直接派转至对口的责任部门加以处置，减少流转环节，提高派件效率。经研究，《条例（草案）》采纳了上述意见，规定市智慧城市管理监督指挥机构依托城市综合管理服务平台将相关的城市综合管理任务派发至对应的责任单位，对应的责任单位应当按照规定接收、受理并处置城市综合管理任务（第二十三条）。
（七）关于社会评价制度
为强化城市综合管理的社会监督，《条例（草案）》规定城市综合管理实行社会评价制度，即社会公众有权围绕城市综合管理的服务、管理、执法等事项进行评价，评价结果作为城市综合管理考核评价指标。在征求意见过程中，湖里区政府、同安区政府认为，社会评价的对象应是政务服务事项，而不是执法事项，相对人作为被处罚对象，尽管执法部门是依法处罚，相对人也难以客观公正地进行评价。经研究认为，根据《福建省行政执法条例》的相关规定，执法事项不局限于行政处罚，还包括行政许可、行政检查等，将城市综合管理的服务、管理、执法等事项纳入社会评价制度，有利于发挥社会公众的监督职能，督促城市综合管理相关部门依法履职，改建执法方式，提升执法水平，故《条例（草案）》规定社会评价制度包括服务、管理、执法等事项（第二十八条）。
（八）关于公安协助机制
围绕目前城市管理行政执法入户难、调查身份信息难等问题，起草单位建议在法规中明确公安机关协助进入现场调查、协助查明涉嫌违法人员身份信息等职责。在征求意见过程中，有专家以及市公安局认为，《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第149号）对于公安机关入户调查的情形和程序有法定要求，公安机关亦无权随意入户进行调查。经研究认为，《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》已经赋予了城市管理行政执法部门进入违法行为发生现场进行勘验的权力，公安机关入户调查应当符合法定条件，故《条例（草案）》采纳了专家和市公安局的意见，作了如下规定：一是在行政执法过程中需要查明涉嫌违法人员身份信息，涉嫌违法人员不予配合的，城市综合管理相关部门可以请求公安机关协助（第三十二条）；二是对拒不配合执法人员依法进入违法行为发生的现场进行勘验等阻碍城市管理行政执法人员依法执行职务的行为，规定公安机关应当依法予以制止（第三十七条）。
（九）关于法律责任
为督促城市综合管理相关单位尽职履责，《条例（草案）》对城市综合管理相关部门、各区人民政府以及街道办事处（镇人民政府）不履行或者不正确履行职责的情形，规定由城管办按照干部管理权限向有权机关发出责任追究建议函，由有权机关按照规定予以责任追究。在征求意见过程中，湖里区政府认为，责任追究应当是行政部门和纪检部门的职责，城管办作为城市综合管理协调机构，也应当自觉接受行政部门和纪检部门的监督，而非代替行政部门和纪检部门履职。经研究认为，城管办只是向有权追责部门发出责任追究建议函，是否追责由有权机关按照规定处理，城管办并未代替有权机关履行职责，法规也并未排除城管办按照《监察法》《公职人员政务处分法》等相关规定接受党纪政纪监督。《条例（草案）》吸收了湖里区政府的意见，将“由城管办按照干部管理权限向有权机关发出责任追究建议函”修改为“城管办可以按照干部管理权限向有权机关发出责任追究建议函”（第三十五条）。
