2015年5月1日，《存款保险条例》正式施行，标志着我国存款保险制度的正式建立。如今，这项制度已悄然走过近十年历程，回首过往，它的每一步成长都与民众的财富安全、金融行业的稳健发展紧密相连。自施行以来，我国存款保险制度平稳有序运行，市场化、法治化处置作用逐步凸显，支持了包商银行等机构风险化解，切实增强了广大人民群众对银行体系的信心。
“《存款保险条例》覆盖境内所有存款类金融机构的人民币和外币存款本息，最高偿付限额50万元，有效维护了储户的合法权益，同时通过法律保障，显著提高公众对银行体系的信任感，维护了银行体系稳定运行。”两会期间，全国人大代表、中国人民银行安徽省分行行长马骏在接受《金融时报》记者专访时表示。但他同时指出，虽然十年来存款保险制度实施取得积极进展，切实发挥了保护存款人合法权益的核心功能，但在金融风险处置实践中，面临《存款保险条例》法律位阶较低、制度设计和内容较为原则等问题，应加快出台《中华人民共和国存款保险法》，进一步完善存款保险制度。
《金融时报》记者：与实践要求相比，《存款保险条例》存在哪些差距？如果仅靠现行条例，可能会出现什么问题？
马骏：《存款保险条例》实施十年来，在保障存款人权益、防范化解金融风险中发挥了重要作用，但随着金融业深化改革与风险防控形势变化，现行条例需要进一步完善。
一是法律位阶不足，条例作为行政法规难以支撑存款保险基金管理机构（以下简称“存款保险机构”）履职所需的法定权威性，风险监测、预警、核查、警示、早期纠正和风险处置等核心职能缺乏上位法授权。二是制度设计和内容较为原则，风险监测预警信息共享、风险警示与早期纠正触发等机制尚未细化，存款保险专业化金融风险处置职能尚未得到有效发挥。三是约束力有限，对问题股东责任追溯、债权分级处置等关键环节缺乏刚性规制，与国际通行的存款保险立法实践存在差距。当前我国中小银行的风险防范化解压力仍然存在，亟须通过制定存款保险法，以系统性优化制度框架，发挥存款保险风险差别费率的市场约束和正向激励作用，促进银行业金融机构审慎经营、公平竞争。
《金融时报》记者：从国际实践看，应该如何更好做好存款保险制度安排？有哪些国际经验我们可以借鉴？还有哪些差异值得关注？
马骏：从国际经验看，已有近150个国家和地区建立存款保险制度，多数经济体通过较高位阶的专门法律对存款保险制度进行规定，并成立专门的存款保险机构履行风险处置职能，如美国、加拿大、日本、韩国等均制定了存款保险法或存款保险公司法。此外，金融稳定理事会（FSB）在总结各国应对2008年国际金融危机的经验与教训时认为，存款保险是银行倒闭时的处置平台，是维护金融稳定的一项基础性制度安排，并在危机后将《有效存款保险制度核心原则》列为国际金融核心标准之一，要求加强存款保险在倒闭银行处置中的履职能力。比如，美国联邦存款保险公司（FDIC）主要通过收购承接、设立过桥银行、在线修复和直接偿付等市场化方式处置风险，在应对金融危机、处置金融风险、维护金融稳定中发挥了重要作用。
在我国现行法律框架下，《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》对中央银行最后贷款人职能、审慎监管等两大支柱已有明确规定，但存款保险制度只有《存款保险条例》，法律位阶和法律效力偏低，与存款保险制度作为金融安全网三大支柱之一的地位不匹配。且存款保险机构在市场化风险处置中面临处置工具和处置措施不够丰富等制约因素。有必要在借鉴国际经验的基础上，突出中国特色金融发展之路，通过专门立法的方式进一步完善我国存款保险制度，明确存款保险机构处置职能，丰富存款保险风险处置措施和工具。
《金融时报》记者：您本次建议进一步完善存款保险制度，具体有哪些考量？可以如何解决您之前提及的风险挑战？
马骏：存款保险制度是保护存款人合法权益、防范和化解金融风险、维护金融稳定的重要制度安排。党的十九届五中全会指出，要完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。党的二十届三中全会强调，建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。中央金融工作会议要求，要对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制。
具体来看，一是明确存款保险目标原则和功能定位。完善存款保险的目标原则，明确存款保险是我国金融安全网三支柱之一。完善存款保险机构的职责，切实发挥存款保险专业化金融风险处置职能。
二是完善存款保险基金管理制度。完善存款保险标识管理、公众认知评估等制度，强化制度公信力，夯实存款保险制度的市场信任基础。增加基金后备融资机制，明确存款保险基金面临资金不足时，存款保险机构可通过发债、向中央银行借款等方式筹集基金，及时补充存款保险基金的流动性。明确投保机构所交保费税前扣除规定，降低银行财务成本。
三是健全存款保险风险监测、预警、核查、警示和早期纠正制度。尽早识别风险机构及其风险隐患，并根据风险差异化程度采取相应干预措施，不仅能降低金融机构经营失败风险，而且能够进一步降低风险处置成本。健全具有存款保险特色的金融风险监测评估和预警体系，促进金融风险“早识别、早预警”。增加存款保险核查手段和措施，明确核查效力，提升通过核查发现风险的能力。强化存款保险风险警示与早期纠正，提升规范性、强制性与有效性，促进金融机构安全稳健运营。
四是完善存款保险风险处置制度。强化存款保险专业化金融风险处置职能，丰富存款保险风险处置措施和工具。对明确使用存款保险基金进行处置的，可以由存款保险机构担任接管组或实施清算，并赋予存款保险机构履职所必需的处置措施，如设立过桥银行、实施股权债权减记或债转股、责令更换董监高等。丰富存款保险基金使用情形和方式，健全权责一致的风险处置责任机制。
《金融时报》记者：存款保险制度是金融安全网的重要组成部分。除了推进存款保险立法，您对筑牢金融安全网，推进金融改革化险还有哪些建议？
马骏：金融安全网是为保持金融体系尤其是银行体系安全稳健运行，防止个体风险向其他金融机构和整个金融体系扩散、蔓延而建立的危机防范和管理的一系列制度安排。从金融风险处置和危机应对的国际实践看，金融安全网三大支柱各负其责、分工协作，共同维护金融稳定和金融安全。其中，审慎监管是第一道防线，主要负责银行日常经营的合规性和风险监管；中央银行最后贷款人职能作为第二道防线，主要负责宏观审慎管理以及对出现临时性资金短缺的银行提供流动性支持；存款保险制度作为第三道防线，主要解决存款人的信心问题以及建立市场化的金融风险防范和处置机制。
一是要坚持党的领导，为维护金融安全提供坚强政治保证。加强党中央对金融工作的集中统一领导，深化金融体制改革，切实把党的政治优势和制度优势转化为金融治理效能。针对房地产市场、地方政府债务、地方中小金融机构等重点领域风险防范与化解，要强化央地监管协同，加强协调联动、形成监管合力、实现优势互补、提升监管效率。
二是加强金融稳定保障体系的法治建设。加快修订《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》，加快出台《中华人民共和国金融稳定法》《中华人民共和国存款保险法》，建立健全相关金融法律法规体系，保障金融管理部门依法高效履职，助推金融高质量发展。
三是健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。货币政策和宏观审慎政策是中央银行实施宏观审慎管理的两个重要支柱。要保持货币政策的独立性，持续健全宏观审慎政策，完善宏观审慎政策治理机制，推动宏观审慎政策与货币政策、微观监管政策等的协调配合。
四是健全金融市场和金融市场基础设施管理规定。金融市场、金融市场基础设施的发展与金融风险防范密切相关，要提升金融供给适配性，创新金融市场工具，丰富科技创新债券产品体系，加快多层次债券市场发展。强化金融市场制度建设，完善自主可控、安全高效的金融市场基础设施体系。
