［中图分类号］D7516.03 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)05-0041-09
［收稿日期］2015-10-11
［基金项目］国家社科基金重大项目“推进我国国家治理体系现代化研究”（14ZDA011）；国家财政部委托研究项目“主要国家央地事权划分的经验及其启示”
［作者简介］王浦劬，北京大学国家治理研究院院长兼研究员，北京大学政治发展与政府管理研究所（教育部人文社会科学重点研究基地）所长兼研究员，教育部“长江学者”特聘教授，北京大学政府管理学院教授、博士研究生导师；张志超，北京大学政府管理学院博士研究生，中共中央编译局助理研究员，德国慕尼黑大学访问学者。
引 言
中央与地方的关系和制度化构成，是国家结构形式的内在规定和制度凝聚。而中央与地方的事权划分及其运行，则是国家治理的重大命题。在国家治理发展过程中，合理划分中央与地方之间的事权并且切实付诸实施，是国家治理现代化的重要任务。为此，中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》指出，中央与地方之间的事权划分和确定，是改革的重要内容。
合理划分中央与地方事权问题，既涉及多个维度、领域和学科，需要展开多学科、领域和维度的研究，也涉及本土实践与国际经验，需要相互比较和验证，探索不同国家中央与地方事权划分的结构定位、一般规律与特殊属性。正是基于这一考虑，笔者选择世界范围内具有代表性的国家中央与地方事权划分的法律规定、基本依据、实际划分、典型案例、历史发展和基本趋势进行梳理和阐发，并且在此基础上对其共相和个相进行比较分析，由此得出对我国中央与地方事权关系划分的相关启示，以期在全面深化改革的历史进程中，进一步优化我国的中央与地方事权划分及其治理运行，从而对于推进国家治理现代化有所助益。
德国的中央与地方事权划分的分析，即是其中典型一例。
德国政府层级分为联邦、州、乡镇三级，全境有16个联邦州，其中，柏林、不来梅和汉堡为城市州。从1949年5月23日起，具有宪法地位的《德意志联邦共和国基本法》生效，标志着联邦德国的诞生。1990年两德统一后，该法确立的社会政治制度亦在东部新联邦州通行。因此，德国的中央与地方关系具体体现为联邦与州、地方之间的关系。就事权划分而言，其重点又在于联邦与州之间的事务分担和权力划分。德国中央与地方的事权划分既体现了联邦制的一般特征，同时也反映了该国政治体制和社会经济模式的特殊性。
一、央地事权划分的结构定位
1. 职能分立的联邦制
央地事权划分的基本框架是一国的国家结构形式，而国家结构形式往往在宪法中有明确规定。在德国，具有宪法地位的根本大法是《联邦德国基本法》（以下简称《基本法》）。该法第20条确立了五大立国原则，即民主、法治、共和、社会和联邦；第79条第3款又规定，在修改基本法时，第20条规定的基本原则“不容触动”，从而以根本大法的形式为联邦制原则提供了坚实的保障。从国家结构形式的一般规定性［1］来看，德国的联邦制特征也非常明显：（1）联邦和州都有自己的宪法和中央权力体系，都具有国家性质；（2）基本法规定了联邦和州之间的权限划分，联邦无权任意改变；（3）联邦公民同时也是州公民；（4）联邦实行两院制，其中各州政府委派代表组成参议院，代表各州参与联邦事务。
与竞争式的权力分立联邦制或二元联邦制不同，德国的联邦制呈现出职能分立的特点。总的来说，联邦承担了大部分的立法职能，而执行法律则基本上是州的领域。尽管从原则上讲，凡是《基本法》没有规定的事权都归各州所有，但是该法在分配立法权时，将大量事权都赋予了联邦。即使是没有明确分配的事项，联邦按照相关原则也有宽泛的活动空间。而在行政方面，联邦与承担具体事务的各州政府不存在上下隶属关系，直属于联邦的行政机构除了少数事项外也很少直接执行实体法所规定的事项，所以法律和委托任务大多由各州执行。
这种关系的形成与德国的政体形式也不无关系。联邦机构和州机构的产生方式和权力配置都遵循议会内阁制的安排。其中，联邦议院（下院）和各州议会都是按照比例代表制原则选举产生的。联邦议院选举产生联邦总理，联邦总理提名内阁成员；州议会选举产生州长（或第一市长）。此外，联邦层面还有联邦总统和联邦参议院（上院）。前者由联邦大会选举产生，一般情况下只是代表国家对内对外行使仪式性职能；后者由各州政府（而非州议会）任命的代表组成，代表各州参与联邦立法事务，席位按照一定规则参考各州人口分配。在这样的政体和选举制度下，联邦和各州往往形成多党联合政府，最高层次的政党协商大多在联邦议院和内阁实现，各州和地方的党组织则是执行高层决议。因此，两级政府政党结构上的这种特点也为立法权的上收和执行权的下沉创造了条件。
2. 合作的联邦制
《基本法》制定者的主流意见从来都不是“对联邦和州的任务予以清晰的区分”，而是从一开始就把联邦与州的合作置于重要地位，因此，德国的联邦制度也被称为“合作的联邦制”（kooperativer F?deralismus）。［2］实际上，正因为联邦和州大体上分别承担了立法和行政职能，双方行使权力的空间又相对独立，所以，它们在处理具体事务时才不得不在平等尊重前提下进行合作。而除了职能分立的因素和处理事务的需要外，机构组织以及政治和行政程序也要求联邦和州的合作，并为这种合作提供了保障。
就立法而言，在联邦行使立法权时，参与立法的机构不只包括联邦议院。法律提案一般由联邦政府、联邦议院议员或联邦参议院提出，由联邦议院通过，送交联邦参议院批准，最后经副署后由联邦总统签署公布。其中，联邦参议院代表各州与联邦议院一同参与了立法过程，州的利益已经得到了表达和整合。尽管联邦的立法职能大多不是由州直接承担的，但州也间接地扮演了立法角色。
除了制定法律之外，《基本法》第80条还规定，州政府和联邦政府、联邦各部部长都可以经法律授权颁布行政法规，该授权法律须规定授权的内容、目的和范围。这意味着作为州机关组成部门的州政府可以经授权参与立法，而对授权的限制也防止了联邦行政部门以行政法规干涉州权力的行使，不致使州政府沦为联邦行政部门的下属机构。在州承担大部分行政职能的前提下，州政府相对于州议会的重要性大大增加。授权州政府制定行政法规，可以使其更加接近当地的实际，更能适应情况的不断变化。就公共事务的决策而言，联邦与州通过参与和授权在立法上的合作既做到了“下情上达”和“上情下达”，又保障了立法主体的独立性。
在行政方面，与职权划分相对应，联邦和州的行政组织也存在极不平衡的情况。除了联邦外交、国防、交通运输机关设置了多级垂直机构（联邦银行是独立公法组织，联邦铁路和邮政系统实行了公司化）外，联邦行政机关一般都是无下级隶属机关的高级行政机关。作为最高行政机关的联邦政府、总理及各部部长与州行政机关没有隶属关系，而包括联邦各部所属部门在内的联邦高级行政机关则无下级机关，而且这些联邦高级机关甚至分设于德国各地（如位于慕尼黑的德国专利局、位于威斯巴登的国家统计局等）。［3］联邦行政机关组织简单、管辖幅度较小，这种情况决定了联邦法律和决策的执行必须主要依靠各州政府和地方政府来完成。
德国联邦与州政府合作的形式，一是在州执行联邦法律时，联邦得到州同意后可以向州派遣专员；二是在州执行联邦委托任务时，联邦可以发布行政指令；三是在州执行联邦与州的共同事务时，联邦可以以制定计划、承担支出和订立协议的方式参与州对行政事务的执行。
此外，“合作的联邦制”还有一些特定的机制和设施来保障。［4］［5］
德国联邦与州之间在行政上的合作体制和机制，既体现了国家权力行使中的统一性，也保证了具体的事权得以运行和贯彻的有效性。
3. 联邦制的权力让渡
除了职能分立的合作联邦制之外，德国虽然具有联邦制在权力让渡方面的一般规定性，但也有自己的特点。
权力让渡在初始状态的意义上对联邦和州的事权划分产生影响，从而为处理事权冲突问题提供了原则上的依据。就基本法理而言，联邦是其成员单位将自己拥有的一部分主权让渡给中央政府而形成的。德国《基本法》第24条在规定为集体安全的目的转让主权时，明确提出联邦和各州都有“主权权力”（Hoheitsrechte）。1949年，《基本法》在经过多数州议会批准之后生效。［6］因此，实际上，只有在形式上，才可以认为联邦权力是由各州让渡的。《基本法》对此让渡程序的宣示体现在序言中“各邦之德意志人民在其自由之自主决定下，已完成德国之统一与自由”。此外，从《基本法》第30条和第70条表述的句法结构来看，除了《基本法》另有规定之外，立法和行政本来都属各州事务；在立法事项和行政事项的表述上，也采取了对联邦管辖事项列举、对各州管辖事项概括保留的形式。由此也可以看出，《基本法》制定者认为联邦的权力是由各州让渡的。
就权力的本源来说，德国《基本法》规定，一切国家权力来自人民（《基本法》第20条第2款）。因而，联邦和各州权力的合法性只能由人民依照自己确定的办法来赋予，也就是说，联邦和各州机构只能依照《基本法》和各州宪法的规定，经人民或其代表的选举或任命来组织，并依照这些法律分配和行使权力。就职权的类别而言，各州向联邦让渡了大部分立法权，同时保留了大部分行政权；就事务的类别而言，各州向联邦让渡了大部分外交、国防、货币、交通、统一经济调控以及“保持各邦生活条件均一”的权力，自身保留了剩余权力。当然，在联邦制下尤其是在德国这种职能分立的合作联邦制下，权力的让渡是不完全的，职责的交叉势必会形成一定的“模糊地带”。为了防止发生权力冲突的情形，《基本法》提供了一些协调或者解决的办法。［7］此外，德国还具有最终手段，即当一州不履行基本法或联邦法律规定的联邦义务时，联邦政府经参议院批准可采取必要措施甚至强制措施（第37条）。这些协调手段不仅为历史意义上和规范意义上的权力让渡“盲区”提供了明晰化的办法，而且为职权和事权冲突指出了现实的解决途径。
4. 事权划分的社会经济背景
联邦与州之间的事权划分是在政府的全部事权范围内进行的，因此需要明确社会经济体制为政府留出了多大的事权空间。就经济模式而言，德国实行的是社会市场经济。这种模式“以私有制为主体，鼓励和发展市场经济，强调个人自由和市场竞争，同时主张宏观调控和政府干预，消除市场缺陷，实行广泛的社会保障制度”［8］。虽然德国总体上实行的是市场经济，国民的自由和社会的自治都得到了较为充分的保障，但国家也保留了对社会经济的较大干预空间。［9］可见，法律规定和社会市场经济模式为国家的调节和干预提供了广阔的空间，甚至可以说，“更为狭义的行为界限看起来是由政治体制本身来划分的”。［10］从联邦德国战后几十年的历史发展来看，社会经济为国家权力留出的空间，实际上是随着客观形势变化和不同党派政策调整而不断改变的。这意味着只要能够保障基本自由权利，遵守《基本法》和法律的规定，各级政府总的事权范围不存在太多明确的外在限制。
不过，政府并没有充分利用法律留下的广阔干预空间。实际上，虽然德国国家权力直到20世纪70年代一直处于不断扩张的状态，但是70年代经济危机的发生，使德国从80年代开始逐步减少政府对社会经济事务的直接干预。在经过90年代的“新公共管理改革”和近十年来的“新公共治理改革”之后，国家一方面对一些产品和服务实行了私有化，将另一些公共产品和服务交由市场和社会供给，与此同时，更加突出自身的监管和规制功能。［11］不过，值得注意的是，尽管德国政府减少了对社会经济事务的直接干预，但是，其改革的主要方向并不是放松管制，而是改变政府的管理和服务方式。实际上，公共服务均等化的要求，也使德国联邦政府得以更多地运用纵向和横向财政平衡手段，从而加强了其对各州政府和地方政府的影响力。
值得一提的是，德国政府虽然退出了一些产品和服务的供给，也尽量避免使用行政命令的管制方式，但并不仅仅是发挥制定规则和监督其实施的功能，而是通过法团主义（Korporatismus）的安排，广泛参与社会经济事务的协商共治。经国家承认或由国家同意（如果不是创立的话）而建立的数目有限、功能分化的团体，在各自的领域内被特意授予代表的垄断权，作为交换，其领导人的选择以及要求和支持的表达，要受到国家的某种控制。［12］这种法团主义治理的基本形式，就是在政府的主持下由雇主协会和工会展开的劳资谈判。［13］类似的还有医生联盟、制药产业和联邦政府之间的协商讨论机制。实际上，各个政府部门和总理办公厅邀请了至少上百个比较重要的咨询委员会，将其纳入政策制定过程；而在政策实施领域，比如在有关社会救助的法律中也直接规定了福利协会的共同作用。通过法团主义的协商，政府犹如编织了“一张大网”，在加强社会参与的同时，也将其“触角”延伸到了各个社会经济领域。正是因为社会市场经济体制、财政手段的广泛影响和法团主义的协商治理方式，政治体制的内部制约和严格的法律规范才显得尤为重要。从这个意义上讲，联邦和州的事权划分不仅关乎德国联邦制的内在结构，也是其社会经济模式的必然要求。
二、央地事权划分的法律依据
在三级政府体制下，德国的中央与地方事权划分，主要是指联邦与州的事权划分。至于州以下的地方政府，《基本法》第28条规定乡镇和乡镇联合体在法律范围内享有自行处理地方事务的权利（Recht，也可作权力讲），并赋予乡镇为保障其自治的财政自主权。除此之外，《基本法》并没有规定州以下地方政府应承担的事权，而是留给各州法律根据具体情况各作规定。
就联邦和各州事权划分的法律依据而言，由于德国实行议会内阁制，作为立法机关的议会和作为行政机关的政府存在着密切关系。在贯彻法治这一立国原则的过程中，很多领域的事务都通过立法的方式而不只是行政法规和行政命令的方式来处理，当然，法律草案也大多是由政府提供的。议会和政府的这种紧密合作关系表明，立法权在联邦和州之间的分配对其行政事权的分配有实质性重大影响，是职能分立联邦制的必要组成部分。另一方面，联邦和各州的法院无论从组织结构、司法程序还是事务领域来说，都具有独立的地位和独特的设定，而且它们是以受理讼案的被动方式处理事务，并非积极主动地参与政务。所以，本文在论述联邦与州事权划分的法律依据时把立法权、行政权及其相关事项的划分也作为重点，但不考虑联邦与州司法机关的事权划分。
联邦德国的缔造者认为，联邦与州之间的权力划分是宪法事务，需要以根本大法的形式予以规定，因此，事权划分的主要依据也是《基本法》。
当然，在各领域单行法律法规中，也有关于具体事务如何办理的详细规定，州自身的行政事务由州宪法和相关的州法规定。但由于单行专门法律和州法律数量浩繁，内容过于详细，超出本文的能力，而《基本法》又是事权划分的总纲，因此，笔者主要就《基本法》的相关规定作一梳理。从条文结构来看，《基本法》不是分别就联邦与州的事权做出规定，而是按照立法权和行政权的职能类别分而述之。
1. 关于立法权及其事项划分的法律依据
关于立法权及其事项的划分，《基本法》第70-74条做了比较详细的规定。根据第70条第1款规定，联邦享有立法权；在《基本法》没有授予联邦立法权的事项之外，各州有立法权。具体而言，《基本法》将立法权分为专属立法权（ausschlieβliche Gesetzgebung）和竞合立法权（konkurrierende Gesetzgebung）。
所谓专属立法权，是指针对有些事项，只有联邦才享有立法权。《基本法》第73条规定了专属立法权的对象，即专属于联邦的立法权事项。这些事权包括：（1）外交及国防，包括民防；（2）联邦国籍；（3）自由迁徙，护照事务，常住地户籍登记及身份证件事务，出入境与引渡；（4）通货、货币与铸币事务，度量衡及时间与历法的确定；（5）关税与贸易区域的统一，贸易协定与航运协定，货物的自由流通，与外国的商品交易和支付往来，包括关税保护和边防；（6）防止德国文化财富流失国外；（7）航空运输；（8）全部或大部分归联邦所有的铁路运输，联邦铁路网线的铺设、维护和运营，联邦铁路使用费的征收；（9）邮政事业和电信；（10）联邦及联邦直属公法团体工作人员的法律关系；（11）营业权利保护，著作权及出版权；（12）由联邦警察机关处理的国际恐怖主义危险防御案件，即存在跨州危险、州警察机关显然不具备管辖权或州最高机关请求联邦接管的案件；（13）联邦范围内的统计；（14）武器与爆炸物法；（15）对战争伤患和烈士家属的抚恤以及对以前战俘的救济；（16）为和平目的生产和利用核能以及建造和使用核能设备，对核能释放时产生的或电离射线引起的危险进行防护，消除放射物质；（17）联邦和州在下述事项上的合作：（甲）刑事警察，（乙）保护自由民主基本秩序、联邦或各州存续及安全（宪法保护），（丙）防止在联邦境内使用暴力或预备使用暴力而危及德意志联邦共和国外交利益的行为，设置联邦刑事警察机关及制止国际犯罪行为。同时，列举这些事权的法条还补充规定，上述第（12）项立法事务需要取得联邦参议院的批准。不难看出，联邦立法权的专属事项大体上涉及主权的行使、全国的统一、基本秩序的维护、重大或特殊工程及联邦自身事务等五个类别。
所谓竞合立法权，是指在某些事项范围内，只有在联邦不制定法律、不行使立法权时，各州才能行使立法权。《基本法》第74条规定了竞合立法权的对象，其事项范围十分广泛。包括：（1）民法，刑法，法院组织，审判程序（不含拘留待审执行法），律师，公证与法律咨询；（2）出生、死亡及婚姻登记等户籍事务；（3）结社法；（4）外国人居留及移居法；（5）难民及被驱逐出境者事务；（6）公共救济（不含社会福利扶养机构法）；（7）战争损害及赔偿；（8）阵亡军人墓地，其他战争及暴力受害者墓地；（9）经济（矿业、工业、能源、手工业、贸易、商业、银行及证券业、私法保险业）法，不含商店营业结束时间法、饭店旅馆法、娱乐场所法、个人展演法、展会法、展览法及集市法；（10）包括企业组织、劳工保护和职业介绍事项在内的劳动法，及包括失业保险在内的社会保险；（11）规定培训补助金，促进科学研究；（12）第73条和74条（即专属立法权和竞合立法权条款）所列事项范围内的财产没收法；（13）土地及地面、自然资源和生产资料转为公有财产或其他的公共经济形态；（14）防止滥用经济权力；（15）促进农业及林业生产（不含田地林地重划），保障粮食供应，农林产品的进出口，远洋及近海渔业和海岸防护；（16）城市地产交易，土地法（不含开发使用费法）及住宅补贴法，不动产遗留债务援助法，住宅建设津贴法，矿工住宅建设法及矿工安置定居法；（17）防治公害性或传染性人畜疾病的措施，医师职业、其他医疗职业和医疗业的许可，以及药店法、药品法、医疗产品法、医疗设备法、麻醉药剂法、毒药法；（18）医院经济状况的保障与医院护理费的规定；（19）食品（包括用于食品加工的动物）法，烟酒等嗜好品法，生活必需品法，饲料法，农林苗种交易保护，植物病虫害防治及动物保护；（20）远洋和近海航运及航路标志，内陆航运，气象服务，海洋航道及供一般交通使用的内陆航道；（21）道路交通，机动车辆，供长途运输使用的公路的铺设和养护，因车辆使用公共道路而产生的费用或补偿金的征收和分配；（22）不属于联邦铁路的铁道，但不包括山岭铁路；（23）废弃物处理，空气和噪音污染的防治（不包括与行为有关的噪音污染防治）；（24）国家赔偿责任的承担；（25）医学手段辅助的人类生殖，遗传信息的分析人为修改，以及对器官、组织和细胞移植的规定；（26）州、乡镇和其他公法团体公务员及州法官的职权与职责，但不包括职务升降、薪资和福利；（27）狩猎事项；（28）自然保护和景观维护；（29）土地分配；（30）区域规划；（31）水资源管理；（32）高等学校录取及毕业。同时，列举这些事权的法条还补充规定，上述第（24）项和第（26）项立法事务需要取得联邦参议院的批准。实际上，竞合立法权的事项大体上可以分为如下类别：一是普通法律和司法事项，二是工业、商业、农林业、房地产及建筑业、交通运输等经济事务，三是社会救济抚恤、科研扶助、生态保护、医疗、教育等非经济事务，四是一些行政事务及行政机关本身事务，五是个别其他事务。
《基本法》第72条第2款对联邦在竞合立法权某些（不是全部）事项范围内优先立法的原则做出了规定，即联邦立法针对的应是“为建立同质的生活关系，或基于国家整体利益，为维护法律及经济的统一性而有必要制定联邦法律的”场合；与此同时，这一原则的适用事项范围也得到了明确，即适用于竞合立法权事务的第（4）、（6）、（9）、（11）、（13）、（18）、（19）、（21）、（24）、（25）诸项。值得注意的是，联邦若认为没有必要就该原则适用的事项进行立法，可以通过联邦法律将相应的立法权赋予各州；但是否存在这种必要性，则显然是联邦运用其自由裁量权来确定的。［14］
竞合立法权范围内的事项一般是由各州立法的，但如果联邦对其中某些领域已经立法，那么州就不能再在该领域立法。一旦联邦行使了立法权，即使各州在这些领域内已经订有法律条例，且同联邦法律发生冲突，那么按照《基本法》第31条确立的位阶原则，“联邦法优于州法”。［15］但是在2006年联邦制改革之后，各州在竞合立法权的一些事项上还获得了制定偏离联邦法律的州法的权力。这时，“联邦法优于州法”的原则便不再适用，而适用“新法优于旧法”的原则。
由此可见，德国关于立法权及其事项划分的法律规定有这样几个特点。第一，在立法职权划分上，联邦在立法职权的分配中占有主导地位。［16］各州的立法权要么是联邦没有行使立法权的剩余，要么需要联邦法律的授权，要么只能在一定程度上偏离联邦法，应当说是比较有限的。第二，在立法权事项的划分上，不论是专属立法权还是竞合立法权，联邦所管辖的范围大多涉及主权的行使、基本秩序的维护，保持统一均等的经济社会条件、跨区域的重大或特殊工程等保障国家整体利益的事项，而适合因地制宜、适当自治的事项则由州来立法，合理考虑了不同政府层次处理事务的特点。第三，从事权划分相关规定的形式来看，职权和事权项目列举得比较清晰明确，能够有效防止联邦和州侵犯彼此的权力领域，也有利于责任追究。
2. 关于行政权及其事项划分的法律依据
按照《基本法》的规定，联邦和州之间的行政权划分遵从一项原则，采取四种形式。该法第30条规定，“国家权力的行使和国家任务的履行属于各州事务”。这表明，除《基本法》另有规定外，行政权一般情况下属于各州所有。在州作为基本执行机关的前提下，该法把行政权的行使分为四种形式，即各州自行行政管理，各州以自己的事务执行联邦法律，各州经联邦委托执行联邦法律和联邦自行行政管理。
凡是《基本法》没有赋予联邦的事务，各州均可将其置于自身行政管理权之下。《基本法》没有具体规定各州自身的行政权如何行使和行政组织如何设置。“一些联邦州通过一部专门法律对此作全面的、非排除性的规定，而另外一些州的行政组织法则分散在多部法律之中。”［17］因此，相关的法律状况过于复杂，这里不予详述，只指出通则，即在一般情况下，对各州及其所属的行政机关来说，上级机关对下级机关拥有监督权和指令权。
各州以自己的事务执行联邦法律是指各州将执行联邦法律作为自己的职责。《基本法》第83条规定“除本基本法另有规定或准许外，各州以自己的事务执行联邦法律”。这种表述意味着，执行联邦法律过程中的行政事权是属于各州的。因此，第84条第1款至第5款在规定此种行政方式时，每一款都提到了作为各州政府利益代表的联邦参议院的同意权。其中，第1款规定，除非联邦法律另有规定，各州一般可以对行政机关设置和行政管理程序做出规定。但在例外情况下，联邦可基于统一规范的特殊需求，并经参议院批准而制定不准州另行规定的行政程序。在州执行联邦法律的过程中，联邦政府一般情况下不能直接干涉，但拥有发布一般规定和监督的权力。为此，第84条第2款规定，联邦政府经参议院批准可公布一般行政规定；第3款规定，联邦为监督各州，可经州最高行政机关同意向其派遣专员，即使州政府不同意但经参议院同意也可向州下级行政机关派遣专员。此外，如果它认定当事州执行联邦法律有错误而该州又不予改正，则可以将相关事项提交联邦参议院判定是否违法，州若不服参议院决议可向联邦宪法法院申诉。可见，联邦监督的对象是州行政的合法性（Gesetzm?βigkeit）。当然，在特殊情况下，经参议院批准，联邦法律可授权联邦政府向州政府发布个别指令。
各州经联邦委托执行联邦法律（Auftragungsverwaltung）意味着州受托执行的任务本来是联邦的任务，只是在此委托行为中承担任务的主体发生了转移而已。《基本法》第85条各款规定了州受托行政的机关设立、人员问题、指令权和监督权。第1款指出，此种情况下行政机关的设立属于各州事务，但联邦法律另有规定时除外。第2款规定，联邦政府经参议院批准可颁布一般行政规定和关于公务员、职员的统一培训事宜。此外，中级行政机关首长的任命也需经联邦政府同意。第3款规定，联邦政府可向州政府发布指令（紧急情况下也不限于州政府），州政府应保证州行政机关服从和执行指令。第4款指出，联邦监督的不仅是合法性，而且还有合目的性（Zweckm?βigkeit），即各州是否以恰当的方式完成了联邦委托的任务；为此目的，联邦政府可要求各州提供报告和档案文件，并可向所有机关派遣专员。可见，虽然事权的实际行使者是各州，但由于委托行政的事权主体在初始的意义上是联邦，所以联邦对州行政的控制和监督比州以自身事务执行联邦法律要严格得多。
联邦自行行政管理是指联邦通过自己的行政机关或直属公法机构和组织执行法律。根据《基本法》第86条，除法律另有规定或要求外，联邦政府可颁布一般行政规定，并设立有关的行政机构。第87-91条对联邦的行政事权做了规定。列举的事项涉及外交事务、联邦财政、社会保险、军警国防、核能、邮政电信、交通运输、中央银行等。尽管关于某一具体事项下的联邦权力、机构设置和行政程序的规定自成一体，但各事项的规定看起来各不相同，或多或少都有些差异（如有些事项的委托需要法律授权，有些又不需要，还有些不能委托），难以按照共性归类。实际上，这些条文整体行文的多样性也反映了制宪者和修宪者的思路差异。例如，从序号的形式上看，虽然第87、88、89、90、91各条基本上保留了《基本法》的最初面貌，［18］但在后来修宪时又在第87条和第88条之间以第87a、87b、87c、87d、87e、87f的序号项下分别列述了联邦对各具体事项的行政管理规则。除此之外，这也是由各领域事务本身的特点决定的，“行政权限与机构问题存在着密切的联系，并且产生于有关行政机关的特定规则”［19］。由于处理这些事务的机构成立时间不同，遵循的规范不同，因此，《基本法》对相关事权的规定自然也各不相同。
尽管关于联邦行政事权的规定存在多样性，但从联邦与州事权划分的角度仍可以认为《基本法》第87-91条所列具体事权分成了两个类别。一类是联邦必须自行管理而不能委托给各州的事务。这些事务包括外交、联邦财政、联邦银行事务等。另一类是联邦可以根据法律委托给各州执行的事务。在这些事务的范围内，联邦可以选择是由自己执行还是委托给各州执行。这些事务包括核能、航空交通管理、铁路交通管理等。
然而，联邦拥有行政权的事务并不限于《基本法》所列举诸项。该法第87条第3款规定，为处理联邦立法权限内的事务，可以按照联邦法律设立独立的联邦高级行政机关和联邦直属公法机构和组织；如果联邦承担了在其立法权限内的新增任务，在紧急情况下，经联邦参议院和联邦议院议员多数批准，可以设立联邦中级和下级行政机关。虽然这一规定主旨是行政机构的设置，但似乎可以从中看出，联邦立法权所属事项范围与联邦的行政事权范围存在着一致性。
3. 关于联邦与州的共同任务和行政协作的法律依据
《基本法》在第八章“联邦法律的执行和联邦行政管理”（即第83-91条）之后，又在“第八章a”的序号下单列一章规定“共同任务和行政协作”，并将该章之下的序号编为91a-91e。不管从形式还是从内容来看，本章都是第八章的附录，仍是行政事项的相关规定。这些规定分别涉及州属任务的联邦参与（第91a条），教育规划和科研促进（第91b条），信息技术系统（第91c条），绩效比较（第91d条）和为待业者提供基本援助方面的合作（第91e条）。
实际上，关于这些事务的规定分为两类，一类是与竞合立法权相对应的事务，另一类是随着社会经济的发展需要联邦和州协作的新增事务。在行政基本属于各州事务的情况下，规定联邦和州的共同任务事实上明确了联邦参与的强制性，在某种意义上强化了联邦的角色。但与此同时，联邦参与协作需要承担的支出责任也得到了明确，从而保持了扩大的事权与增加的支出责任之间的平衡。
三、央地事权划分的其他依据
尽管《基本法》关于事权划分的规定较为详细，但难免会存在一些模糊的地方。在实践中为了处理具体的事权冲突或者模糊的问题，逐渐形成了一系列的处理原则，构成了对法律依据的补充或解释。
1. 判例确定的联邦与州事权划分原则
根据《基本法》第93条，由联邦宪法法院管辖的案件中有相当一部分都涉及联邦与州的争议。实际上，联邦与州的争议（Bund-L?nder-Streitigkeiten）已被列为宪法法院的一个专门程序类型（Verfahrensart）。在实际案件判决中形成的这些原则，要么是在法律中没有明确宣示，但与法律具有同样的效力，可以作为处理相似问题的指导意见；要么是尽管法律有规定，但存在某些模糊之处，使得联邦或州越过了自身的权限。这些涉及联邦与州事权划分的原则如下。
（1）“各州的家产”（Hausgut der L?nder）［20］应受保障。在1972年的“薪金统一化”案判决书中，联邦宪法法院用“家产”一词说明了各州作为联邦制的成员国为保持其国家属性而保留的核心主权权力。这些核心主权权力不是从联邦的权力派生出来的，不能被联邦剥夺，也不能自己放弃。实际上，这里强调了州依据自身宪法实行自治的权力，包括设置所属机关和从联邦国家财税收入总额中获取适当份额的权力。从权力让渡的角度来看，这一判决表明州的权力不是由联邦授予的，相反，凡是《基本法》没有明确规定的事务及其相关的立法权、行政权和司法权都由各州保留。
（2）一般不允许“混合行政”（Mischverwaltung）。所谓混合行政，是指权限分明的不同行政层级在同一行政组织中共同承担任务的现象。《基本法》既没有明确禁止也没有明确准许混合行政。但按照联邦宪法法院2007年的裁决，《基本法》含有对联邦和各州混合行政的禁令。两者的行政任务原则上是分离的，只能在《基本法》有所规定的情况下才可以协作履行。
（3）“联邦忠诚”原则（bundestreues Verhalten）。［21］这一原则是指联邦和各州都要承担对于国家整体的义务，采取行动时应维护联邦国家和成员国的整体利益，［22］［23］禁止一州出于不恰当或任性的原因反对联邦与各州订立的协议，要求其在行使权力时考虑其他参与者的合法利益。［24］这样就能避免联邦和各州向公民提出相互矛盾的要求。联邦和各州在关乎国家整体利益的重要问题上进行协商。就此而言，联邦应与各州开展平等讨论。［25］
（4）《基本法》第72条第2款适用的前提条件。在竞合立法权的范围内，存在着联邦运用该条款将事务纳入自身立法权的自由裁量空间。但是，《基本法》的表述过于简略，给联邦判定是否适用留下了过大的空间。若联邦随意运用该条款，则各州的立法权有被“挖空”的危险，竞合立法权就会与联邦专属立法权无异了。同时，宪法法院还明确了三种必要场合的具体含义。第一，“建立同质的生活关系”不仅仅关乎统一的联邦规定的实施。只有当各州生活关系的分化显然损害到联邦国家的社会结构或者具体地表现出这种发展趋势时，联邦国家同质生活关系的法律才算受到了威胁，联邦也才有权进行干预。第二，“维护法律及经济的统一性”直接关系到联邦国家的制度前提，间接涉及公民的生活关系。只有当各州法律的多样性导致法律的“四分五裂”并造成从联邦和各州利益的角度来看无法容忍的局面时，才能以此理由适用第72条第2款。第三，只有联邦统一立法是为了维持经济区域功能的正常发挥时，“维护经济统一性”才关系到国家整体利益。而只有当各州的规定或各州的不作为严重损害到整体经济时，为维护经济统一而发布联邦法律才涉及国家整体利益，也即联邦和各州的整体利益。［26］不难看出，联邦宪法法院的判决几乎只承认极端严重的情况下才能适用第72条第2款，从而避免了联邦借此条款扩大立法权力。
2. 事权划分中的特定类型：联邦的不成文管辖权
德国是典型的大陆法系国家，成文法在法律体系中占据着举足轻重的地位，但联邦宪法法院关于联邦和州权限争议的判例所发挥的作用表明，在解决司法实践难题的过程中，也形成了一些虽不成文但同成文法一样具有实际效力的重要原则。这些原则之所以受到人们的承认和尊重，很大一部分原因是宪法法院不仅在一定程度上对判例进行了法典化，而且在不同的判例中反复引述以前的判例中提到的原则。联邦的不成文管辖权（ungeschriebene Kompetenz）即属于这些原则的一部分，其对联邦与州的事权划分也产生了很大影响。这种不成文管辖权主要有以下三种。
（1）因事务性质而产生的联邦权能（Kompetenz kraft Natur der Sache）。如果某事务出于本身的性质应由联邦机构处理，并且交给联邦才能使其得到有效的管理，那么即便法律没有明确规定，这些事务也应置于联邦管辖之下。［27］［28］［29］［30］［31］“由‘事务性质’推断出来的联邦权能必须从概念上讲具有必要性，并且必须以某种方案排除了其他一切可能”［32］，因此，这种权能专属于联邦所有。例如，只有联邦才能确立联邦国家的首都、联邦政府所在地、国庆日和国歌；联邦长途公路的规划和国家整体的区域规划也应由联邦负责。
（2）因事务关联性而产生的联邦权能（Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhang）。一般而言，联邦法律没有规定的事务由各州管理，但“如果不一并规定法律未明确分配的事务，就无法规定法律已明确分配给联邦的事务，那么介入法律未明确分配的事务就是规定某项已分配于联邦立法权限之内的事务的当然前提”［33］［34］［35］［36］［37］［38］［39］。在这种情形下，这种未明确分配的事务就因其与法律已明确分配给联邦的事务的关联性而被纳入联邦管辖权之内。需要注意的是，这只是明确列举了联邦已行使立法权的事务领域，而不是对其重新分配。当然，联邦宪法法院也通过不承认某些事务与联邦法定事权的关系，来否定联邦对这些事务的管辖权。
（3）联邦的附带权能（Annexkompetenz）。与因事务关联性而产生的权能类似，附带权能是指法律赋予联邦的某项事权延伸到其准备阶段事务（如调查研究、统计分析）和实施阶段事务（如维护治安）上的权能。［40］例如，《基本法》第73条第6a款关于联邦铁路交通的立法权力也可以扩展至规定铁路安全保卫事务（如设置铁路警察）；联邦在满足第72条第2款条件的前提下享有的道路交通方面的立法权力也可以扩展至阻碍道路交通的广告设施建设事务。
总之，联邦与州的事权划分既要以宪法的相关规定为依据，也要遵循在实践过程中形成的这些原则。
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［33］BVerfGE 3, 407（Bundesbaugesetz）.
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