“未验先投”行为持续到新法生效后是按新法还是按旧法处罚？
2019-04-02 17:28
重庆市涪陵区人民法院
行政判决书
(2018)渝0102行初116号
原告重庆山河阁建材有限公司，统一社会信用代码915002310968580789，住所地重庆市垫江县永安镇高坡村2组。
法定代表人朱雪平，经理。
委托代理人许凯，四川华蓥山律师事务所律师。
委托代理人闵行，重庆欣凯律师事务所律师。
被告垫江县环境行政执法支队，统一社会信用代码12500231451996441M，住所地重庆市垫江县桂阳街道文春街6号。
法定代表人赵春生，支队长。
委托代理人王雷蕾，垫江县环境行政执法支队副主任科员。
委托代理人潘艳玲，重庆丹乡律师事务所律师。
原告重庆山河阁建材有限公司不服被告垫江县环境行政执法支队垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》，于2018年6月11日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2018年6月13日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月18日公开开庭审理了本案。原告重庆山河阁建材有限公司的法定代表人朱雪平及其委托代理人许凯、闵行，被告垫江县环境行政执法支队的委托代理人王雷蕾、潘艳玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告垫江县环境行政执法支队于2018年5月25日作出垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》，认定重庆山河阁建材有限公司未建成配套的环境保护设施，擅自投入生产。违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，罚款20万元。
原告重庆山河阁建材有限公司诉称，一、我公司未建成配套的环保设施是历史遗留问题。1983年原垫江县永安镇人民政府在现XX镇XXX组建设“垫江县永安镇页岩机器砖厂”，2009年8月垫江县永安镇人民政府将该厂出卖给我公司负责人朱雪平，更名为“垫江县永安镇扬天建材厂”，生产经营：建筑材料，琉璃砖瓦。2014年4月更名为“重庆山河阁建材有限公司”。从1983年建厂至今，生产经营达33年。所以，建设项目没有与主体工程“三同时”是历史遗留问题。二、我公司即使没有建成环保设施，也对环境影响很小。1、我公司项目生产工艺不属于淘汰工艺，满足(2012)142号《重庆市工业项目环境准入规定》。2、项目产生的废气达标。3、项目无生产废水产生，生活用水不外排。4、噪声已达标排放。5、固体废物历来全部回用。6、即使存在的少量废机油与生活垃圾混杂后也不是危险废物且交环卫负责清运。7、个别废油桶对环境影响可以忽约不计。8、公司多次设备升级，还煤改气。9、设厂以来没有发生过污染事件，也没有被投诉。我公司项目不存在重大安全隐患。三、被告的作出垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》，给予我公司罚款20万元处罚不合法。1、我公司建设项目没有与主体工程“三同时”是历史遗留问题，应该受到区别对待。2015年原环境保护部以《环办函(2015)1426号文件转发《山东省清理整顿环保违规建设项目工作方案》，将2015年1月1日以前已正式投产的违规项目作为清理对象，实事求是地有序化解历史遗留问题。依照《环保法》第60条规定处理，根据污染物排放情况，采取限制生产，停产整顿等措施；情节严重报县级人民政府批准责令停业，关闭。对2015年1月1日以后产生的违规项目依照《环保法》第61条处理，未依法提交建设项目环境影响评价文件或者批准的擅自开工建设，责令停止建设，处以罚款。但是被告没有对我公司区别对待。2、被告及垫江县环保行政主管部门没有按照“尊重历史，区别对待，服务发展”的要求依法履职，将我公司视为2015年1月1日后建成的企业，处以罚款20万元的行政行为明显不合法。综上所述，请求法院判决撤销被告作出的垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》。
原告提供了以下证据：1、营业执照，拟证明成立时间是2014年4月14日，是在《建设项目环境保护管理条例》实施前已经投产；2、2018年7月18日《排污许可证》，拟证明现在已经整改，达到了环境保护标准；3、法定代表人证明；4、现状环境影响评估报告，拟证明公司在整改前的环境情况；5、垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》，拟证明被诉行政行为存在，处罚不合法。
被告垫江县环境行政执法支队辩称，一、我队对原告的行政处罚决定事实清楚、证据充分。2018年3月26日重庆市环境行政执法总队执法人员会同垫江县环境行政执法支队执法人员对重庆山河阁建材有限公司进行了现场检查，发现该单位未建成配套的环境保护设施，擅自投入生产。二、我队对原告的行政处罚程序合法、法律条款正确。1、我队对原告的环境违法行为作出行政处罚之前，通过调查取证、送样分析、立案查处、事先(听证)告知、作出处罚决定一系列过程，程序合法，引用法律条款正确。我队于2018年4月12日向重庆山河阁建材有限公司送达了垫环罚告(听)字[2018]24号《行政处罚事先告知书》，告知重庆山河阁建材有限公司陈述申辩权和听证申请权，重庆山河阁建材有限公司向我队提出书面陈述意见：公司委托重庆市迈威环保工程有限公司承担建材生产项目现状环境影响评估报告。报告已送审，现正在落实专家提出的整改意见。我公司接到处罚告知后，积极整改，尽快完善手续，请求支队免于处罚。对原告提出的陈述理由，我队不予采纳。2018年5月31日我队向其送达了垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》，重庆山河阁建材有限公司拒收，我队采取留置送达。2、原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款的规定，我队决定对重庆山河阁建材有限公司罚款20万元整，已经从轻处罚。同时，我队也向重庆山河阁建材有限公司下达了垫环执违改[2017]28号《责令改正违法行为决定书》，要求其立即改正违法行为，保护我县生态环境。综上所述，我队作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适度。请求法院驳回原告的起诉。
被告垫江县环境行政执法支队向本院提交了以下证据和法律依据：1、垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》及送达回执单；2、立案审批表；3、重庆山河阁建材有限公司营业执照；4、法人身份证；5、现场检查(勘验)笔录；6、调查询问笔录；7、现场摄（照）像资料；8、现场检查情况反馈表；9、调查报告；10、垫环执罚告（听）字[2017]24号《行政处罚事先（听证）告知书》；11、垫环执违改[2017]28号《改正违法行为决定书》；12、《改正违法行为决定书》送达回执单；13、行政处罚意见陈述书。上述证据拟证明我队对重庆山河阁建材有限公司违反了《建设项目环境保护管理条例》予以处罚，也证明单位处罚程序合法，适用法律正确。并提供《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条和第二十三条等法律依据。
经庭审质证，原告对证据1的合法性有异议，认为适用法律不当；对证据5、6的合法性有异议，认为调查人员中有沙坪坝区环境保护局的工作人员，他们没有权利对垫江县辖区内的企业进行调查，且调查笔录是重庆市环保局对我公司进行的调查，被告并没有对我公司进行调查，重庆市环保局只是起一个指导作用，处罚单位和调查单位不一致，所以处罚并不合法，也恰好能证明原告的违法行为已超过追责时效两年；认为证据7恰好能够证明原告的生产车间并不存在污乱散的情况。对被告提供的其余证据的真实性、合法性、关联性无异议。
被告垫江县环境行政执法支队对原告提供的所有证据的关联性、真实性没异议，认为《建设项目环境保护管理条例》虽然是2017年实施，但本案针对的是现状，是2018年3月26日现场检查时原告没有经过竣工验收，投入生产进行的处罚，而不是对以前违法行为的处罚。
本院对上述证据认证如下：原告公司未建成环境保护设施投入生产双方当事人均无异议，该事实应予认定。对双方当事人对对方提供的真实性、合法性、关联性无异议的其余证据予以采信。
经审理查明，2017年11月22日重庆市垫江县工商行政管理局换发的工商营业执照载明，原告重庆山河阁建材有限公司成立日期：2014年4月4日，营业期限：2014年4月4日至永久，经营范围：生产、销售、安装：建筑材料、琉璃砖瓦、古建筑砖瓦、陶瓷制品。2018年3月26日重庆市环境行政执法总队执法人员、垫江县环境行政执法支队执法人员共同对原告单位进行现场检查，发现原告单位未建成配套的环境保护设施，擅自投入生产。现场进行了调查询问、制作了现场检查笔录和询问笔录。同日重庆市环境行政执法总队将案件材料移交垫江县环境保护局。2018年4月12日被告垫江县环境行政执法支队向原告送达行政处罚事先(听证)告知书。2018年4月13日原告提交书面陈述和申辩意见，认为公司已委托重庆市迈威环保工程有限公司承担建材生产项目现状环境影响评估，报告已送审，现正在落实专家提出的整改意见，将尽快完善手续，请求免于处罚。被告未采纳原告的陈述意见，于2018年5月25日作出垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》，2018年5月31日向原告留置送达。
另查明，2018年6月20日垫江县环境保护局对原告报送的《建材生产项目现状环境影响评估报告》予以备案，2018年7月17日垫江县环境保护局对原告核发了渝(垫)环排证[2018]0059号《重庆市排放污染物许可证》。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条之规定，垫江县环境保护局是县级环境保护主管部门，具有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法定职权。根据《重庆市环境保护条例》第一百一十四条的规定，区县环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由区县环境行政执法机构实施。被告垫江县环境行政执法支队具有对垫江县行政区域内的环保违法行为实施行政处罚的职权。国务院《建设项目环境保护管理条例》第七条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理。建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。根据环保部公布的建设项目环境影响评价分类管理目录，原告所建设的陶瓷制品建材生产项目需要配套建设环境保护设施。根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条(修改前第十六条)的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。原告的建设项目建设前未编制环境影响评价报告，环境保护设施未同时设计、同时施工、同时投产使用，也未经验收合格，属于违法行为。修改前的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，可以处10万元以下的罚款。2017年10月1日施行的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。新旧行政法规对环境保护设施未经竣工验收合格主体工程投产均作出了罚款处罚的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为处于连续状态或者继续状态的从违法行为终了之日起计算。无论原告的违法行为发生于2013年还是2014年，原告的陶瓷制品建材生产项目需要配套建设的环保设施一直未经验收，违法行为处于继续状态，从违法行为终了之日起计算均未超过行政处罚法规定的两年追责时效。因此，原告主张其违法行为已经超过两年，不得给予行政处罚的理由不成立。2015年9月6日环境保护部办公厅环办函（2015）1426号函认为，为了贯彻落实新修订的《环境保护法》和《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》，妥善解决未批先建、批建不符、未验先投等历史遗留问题，《山东省清理整顿环保违规建设项目工作方案》提出了针对性较强的贯彻落实措施和办法。该工作方案第四条规定，本次清理整顿将2015年1月1日以前已正式投产的违规项目作为已有项目，依照《中华人民共和国环境保护法》第六十条进行处理。即企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。对符合产业政策且达到环境管理要求的已有项目开展现状环境影响评估，依法完善环保手续。2016年8月22日渝环（2016）302号《关于进一步指导做好环保违规建设项目备案工作的通知》规定，对2015年1月1日之前建成投产，符合环保部有关文件规定，满足备案条件前提的环保违规建设项目，以企业为责任主体，编制现状环境影响评估报告，于2016年12月31日以前完成备案，完善环保手续。备案是行政机关应当事人申报并审查相关材料合格后作出而非行政机关应当主动作出的行为。原告的建设项目没有在规定的时间内完成现状环境影响评估并报环境保护主管部门备案依法应受处罚。凡是应当建设环境保护设施的建设项目，依法首先应当进行环境影响评价，再对环境保护设施进行设计和建设，环境保护设施经验收合格后才能投入使用。环境影响评价、环境保护设施的设计和竣工验收的目的都是为了让企业依法达标排污，从而保护环境。2015年1月1日以前法律规定对未经环境影响评价的建设项目应当先责令改正，拒不改正才给予罚款处罚。被告未及时履行环保行政监督职责，制止原告的违规建设项目，责令限期改正；对原告的违规建设项目投产后也没有及时作出处罚。但遵守环保法律法规、依法排污、保护环境是每个企业应尽的义务。不能因行政机关监督不力而免除原告应当承担的法律责任。根据从旧兼从轻的法律适用基本原则，行政相对人的违法行为发生在新法施行以前，被告作出的行政处罚在新法施行以后，程序问题应当适用新法的规定，实体问题应当适用旧法的规定。因此，被告作出的行政处罚决定适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告垫江县环境行政执法支队作出的垫环执罚[2018]37号《行政处罚决定书》。
二、责令被告垫江县环境行政执法支队在本判决生效后2个月内依法重新作出行政处罚决定。
本案受理费50元，由被告垫江县环境行政执法支队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。
审 判 长 刘 芸
人民陪审员 贺慧君
人民陪审员 游智伟
二〇一八年八月二十七日
书 记 员 张 迪返回搜狐，查看更多
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