作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授；刘怡达，武汉大学法学院博士研究生。
监察机关的政务处分会对公职人员的权利造成减损，因而在公职人员受到政务处分之后，畅通有效的救济途径便显得尤为重要。
通常来说，救济途径可区分为内部救济和外部救济两大类，前者是源自监察机关内部的救济，后者则是来自于监察机关外部的救济。此两种救济途径在运行逻辑和功能价值上有很大的差异，比如内部救济通常被认为是一种及时和直接的救济途径，不过有些时候却难免有失公允，因为救济主体通常是作出政务处分决定的监察机关的上级监察机关。
相较而言，外部救济则会显得相对客观和公正，但却并非最直接、最有效的救济途径。因此，如何在《政务处分法》中设置合理的救济途径，以使公职人员的合法权益得到及时有效地救济，无疑是需要认真对待的问题。
复审和复核是否为唯一的救济途径
对于公职人员受到政务处分后的救济途径，在《监察法》当中有明确规定只有复审和复核的程序。根据《监察法》第49条的规定，监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审；对复审决定仍然不服的，可以向上一级监察机关申请复核。
该条当中的“处理决定”即包括监察机关作出的政务处分决定，因而如果政务处分对象不服政务处分决定，便可通过复审和复核的途径来寻求救济。对此，《暂行规定》第16条亦规定，对公职人员不服政务处分决定的复审、复核，按照《监察法》的相关规定办理。
此外，根据中共中央纪委和国家监察委员会法规室的理解，“复审是复核的前置程序，未经复审的，不能提出复核申请”。同时，由于复审主体是作出处理决定的监察机关，复核主体则是作出处理决定的监察机关的上一级监察机关，因此可以说复审和复核其实是一种监察机关内部的救济途径。
那么，虽然《监察法》只明确规定了复审和复核的救济途径，但这是否意味着该内部救济途径是政务处分的唯一救济途径呢？或者说政务处分对象不服政务处分决定，其救济途径是否在经由复审和复核之后即告终结呢？
适当引入外部救济途径的可行性
其实，《监察法》中有关复审和复核的规定，乃是《行政监察法》相关规定的借鉴和延续。根据原《行政监察法》第40条的规定，对监察决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审；对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。
不过与《监察法》不同的是，《行政监察法》在规定复审和复核程序时还确立了“两审终结制”的原则，亦即原《行政监察法》第42条规定：“上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。”这主要是考虑到“行政机关对其工作人员的行政处分决定属于内部行政行为，监察机关应有最终裁决权”，也是“为了避免申诉人无休止地申诉而影响监察决定的严肃性”。同时，根据《行政诉讼法》有关受案范围的规定，对于内部行政行为和行政机关最终裁决行为，法院都是不予受理的。
由此，行政监察部门对行政机关工作人员的处分，因为属于行政机关内部的人事管理行为，不同于针对行政相对人的外部行政行为，乃是不能提起行政诉讼。再者，当事人虽可就处分决定申请复审和复核，但因“两审终结制”的原则，上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定同样为最终决定。
如此一来，行政机关工作人员在受到政纪处分之后，其欲寻求救济便只得通过复审和复核这一内部救济渠道。
不过，在政务处分取代政纪处分之后，相应的救济途径也随之有所变化，尤其体现在为政务处分设置外部救济途径成为可能。具体原因有二：
其一，以“政纪处分属于内部行政行为”为由，来拒绝司法救济的条件在政务处分中已不具备。认为不服政纪处分决定不能通过司法途径寻求救济，主要是考虑到此类行为属于内部行政行为，只影响政府机关的内部，对政府机关外部不发生权利义务关系，因此法院不应过问和干涉。但在国家监察体制改革之后，监察机关已不同于既往的行政监察部门，监察机关的政务处分权可以及于所有行使公权力的公职人员，而不再局限于监察机关内部。正是基于此，有论者才提出疑问：未来监察委员会将成为一个独立于行政机关的国家机关，内部行政行为是否还对其适用呢？
其二，不同于《行政监察法》所规定的“两审终结制”原则，现行《监察法》并非规定上一级监察机关的复核决定和国家监察委员会的复查决定或者复审决定是最终决定。如此一来，自然也不能再以“复查和复核属于最终裁决行为”为由来拒绝司法救济。
至于具体如何为政务处分设置司法救济途径呢？对此，尚在《监察法》制定过程中便有论者指出，国家监察立法有必要适当引入司法救济，监察对象如果对开除公职等严厉的处分不服，有权向法院提起诉讼。
同时，在此前《行政诉讼法》的修改过程中，适当扩大行政诉讼受案范围也是法律修改的指导思想之一。因而也有论者提出，可以考虑将开除等涉及公务员基本身份关系的行政行为纳入行政诉讼受案范围。
本文以为，为政务处分设置司法救济途径应注意以下三个问题：其一，不宜将所有政务处分措施皆纳入司法救济途径，只应将对公职人员权利影响较大的政务处分措施纳入，比如撤职、开除等。其二，司法救济应以复审和复审的内部救济作为前置程序，亦即公职人员不服政务处分决定，应当先向作出处分决定的监察机关及其上一级监察机关申请复查和复核，对复核决定仍不服的才能够向法院寻求司法救济。其三，需要为司法救济途径提供合适的诉讼渠道。对此有论者认为，鉴于监察机关的政务处分行为具有广义行政行为的性质，因此，可将不服政务处分向法院提起的诉讼归入行政诉讼的渠道。不过，诚如有论者指出的那般：“能不能将内部行政行为纳入法治轨道，本身就是一个政治问题”，同样地，能否为政务处分引入司法救济途径其实也并非单纯的法律问题。
