摘要：饮食用药安全关乎人民群众的身体健康，为了减少重大食品药品安全事故的发生，打击此类违法犯罪行为，做好行政执法与刑事司法衔接工作任重道远，本文通过对食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的法律体系、制度体系、工作机制的研究，结合各地近年来开展食品药品安全行刑衔接工作取得的经验，深入思考食品药品安全行刑衔接工作在实践中遇到的问题，探讨如何进行完善改进。
关键词：食品 药品 行政执法 刑事司法 行刑衔接
食品药品安全关乎人民群众的身体健康，减少食品药品安全违法犯罪行为的发生，事关依法行政和公正司法，事关经济社会秩序维护，事关人民群众切身利益保障。近年来，习近平总书记多次强调：“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系”。
目前，我国对食品药品安全违法犯罪行为主要有两种处罚手段，分别是行政执法机关依据《食品安全法》、《药品管理法》等法律法规作出的行政处罚和司法机关依据《刑法》作出的刑事处罚，因此做好行政执法与刑事司法衔接（以下简称“行刑衔接”）工作，直接影响食品药品安全的治理效果。本文通过对食品药品安全行刑衔接的法律体系、制度体系、工作机制的研究，结合各地近年来开展食品药品安全行刑衔接工作取得的经验，以点带面，深入分析研究食品药品安全行刑衔接工作在实践中遇到的问题，对食品药品安全行刑衔接制度和机制加以审视，探讨如何进一步完善改进食品药品安全行刑衔接的工作实践。
一、食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的现状
我国立法体系中没有“行刑衔接”一词，其相关规定始于2001年7月9日公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（中华人民共和国国务院令第310号），对行政机关依法查处违法行为过程中发现涉嫌犯罪的案件如何移送等工作做出了规定，之后全国各地各有关部门陆续建立健全了行刑衔接工作机制，加强了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作。
（一）食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的法律依据
目前，涉及到食品药品安全行刑衔接的法律条款主要体现在《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政处罚法》、《食品安全法》、《药品管理法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律法规，其中《食品安全法》第一百二十一条明确规定了食品安全行刑衔接的移送机制：县级以上人民政府食品安全监管部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机关，对移送的案件，公安机关应当及时审查；认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案侦查。《药品管理法》第一百一十三条规定：药品监督管理部门发现药品违法行为涉嫌犯罪的，应当及时将案件移送公安机关。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当追究行政责任的，公安机关、人民检察院、人民法院应当及时将案件移送药品监督管理部门。公安机关、人民检察院、人民法院商请药品监督管理部门、生态环境主管部门等部门提供检验结论、认定意见以及对涉案药品进行无害化处理等协助的，有关部门应当及时提供，予以协助。
上述法律法规的出台为更好地实现食品药品安全行刑衔接工作提供了必要的法律保障，有效的促进了行刑衔接机制合法规范运行。
（二）食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的制度体系
2011年2月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，为了加强行刑衔接工作，提出了具体的指导意见，包括建立行刑衔接工作联席会议制度、健全案件咨询制度、完善行刑衔接工作举报制度等。2016年6月16日，公安部出台了《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，规范公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作，对行政机关移送的涉嫌犯罪案件材料如何审查做了相关规定，完善了行政执法与刑事司法衔接工作机制。2021年9月，最高人民检察院出台了《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，明确了行政执法与刑事司法衔接的基本原则、启动情形等具体内容，有力地推动了行政执法与刑事司法衔接工作。各地为切实解决涉嫌犯罪案件移送工作中存在的有案不移、有案难移和以罚代刑问题，依法惩治犯罪行为，先后制定了当地的行刑衔接制度，例如黑龙江出台了《黑龙江省行政执法与刑事司法衔接办法》，江苏省出台了《江苏省行政执法机关移送涉嫌犯罪案件程序规定（试行）》，推动了依法行政和公正司法。
食品药品安全作为重点监管领域，2015年12月22日，原国家食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办联合印发《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，2023年1月10日，国家药品监督管理局、国家市场监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，进一步健全了食品药品行刑衔接工作机制，加大了对食品药品领域违法犯罪行为打击力度，对案件移送与法律监督、涉案物品检验与认定、协作配合、信息共享等方面做出规范性的指导，对基层执法部门开展食品药品安全行刑衔接实践工作具有重要的意义。
（三）食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的工作机制
《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》、《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》给食品药品安全行刑衔接工作提出了基本的运行机制，为进一步加强和改进食品药品领域行刑衔接工作，各地在此基础上建立健全案件移送、信息共享、协作配合、信息发布等相关制度，具体工作主要体现在职责分工、案件移送和案件线索通报、涉案食品药品检验与认定等方面。
1.职责分工
目前，我国从事食品药品安全行刑衔接工作的部门涉及到各级市场监管部门、公安机关、人民检察院、人民法院，市场监管部门在查办食品药品违法案件过程中，发现涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当及时将案件移送公安机关，并抄送同级人民检察院，人民检察院对市场监管部门移送涉嫌犯罪案件活动和公安机关对移送案件的立案活动，依法实施法律监督。
2.案件移送和案件线索通报
一方面，《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》、《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》对案件移送的标准、程序等方面做了明确规定，市场监管部门向公安机关移送的案件，应当符合两个条件，一是实施行政执法的主体与程序合法；二是有证据证明涉嫌犯罪事实发生。市场监管部门作出移送、公安机关作出立案或者不予立案等决定时要遵守相应的期限、审批等程序规定。另一方面，考虑到行政执法机关勘验取证的技术水平有限、没有实施限制人身自由等行政强制措施的权力等因素，对于市场监管部门在日常工作中发现属于《食品安全法》、《药品管理法》规定的明显涉嫌犯罪的案件线索，应当立即以书面形式向同级公安机关通报，及时移送给公安机关提前介入调查，避免犯罪分子作出销毁证据等隐瞒犯罪事实的行为。
3.涉案食品药品检验与认定
根据《刑法》以及最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》、《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，食品药品类刑事案件涉及生产销售不符合安全标准的食品罪、生产销售有毒有害食品罪、生产销售伪劣产品罪、非法经营罪、生产销售假药罪、生产销售劣药罪、妨害药品管理罪等罪名，公安机关、人民检察院、人民法院办理此类危害食品药品安全犯罪案件时，可以商请市场监管部门提供涉案食品药品的检验结论、认定意见协助，监管部门应当积极协助，在其设置或者确定的检验检测机构协调设立检验检测绿色通道，对涉嫌犯罪案件涉案物品的检验检测实行优先受理、优先检验、优先出具检验结论，为公检法机关在定罪量刑方面提供专业支持。
二、各地食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的实践情况
近年来食品药品违法犯罪呈现规模化、组织化、链条化、跨区域化、犯罪行为线上化的特征，面对新问题、新挑战，各地在全面落实“四个最严”要求的同时，对食品药品安全违法行为实行“零容忍”，加大市场监管与司法机关合作力度，形成对食品药品违法违规行为露头就打的高压态势，下面以部分城市为例分析食品药品行刑衔接工作开展的实际情况。
1.上海
上海市市场监管局联合相关部门研究制定了《上海市食品药品行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》和《食品药品领域涉嫌犯罪案件主要涉及罪名和刑事责任追诉标准》，浦东新区市场监管局出台了《上海市浦东新区市场监督管理局行政处罚案件办理操作细则》，对行刑衔接工作做了明确的流程性细化，为办案单位在具体行刑衔接操作方面提供了完备的制度保障，与区公安分局、区检察院三部门共同签署《浦东新区食品药品违法犯罪活动打击查处工作协议》，建立案件移送、会商等系列制度，形成全区层面打击食品药品违法犯罪的强大合力，着力发挥制度治本，规范执法。
2.哈尔滨
哈尔滨市市场监管局出台了《哈尔滨市市场监管领域行政执法与刑事司法衔接工作暂行规定》，定期与市公安局食药环支队召开联席会议，建立完善互通互联机制，在案件查办过程中，对涉嫌犯罪案件进行前期调查取证以及需公安机关支持、配合时，或者公安机关在对涉嫌犯罪案件侦查审理、后期完善监管等环节需市场监管部门配合时，市场监管执法人员与市食药环支队的对口部门具体工作人员直接沟通联络。在办理涉及食品、药品重大案件时，市场监管部门与公安机关可商请对方提前对接和介入，成立联合调查组，发挥各自职能优势，共同开展案件调查工作。公安机关对各类拒绝、阻挠市场监管部门开展监督检查、行政执法等行为依法进行查处。市场监管部门在涉案物品扣押、食品、药品检验检测等方面积极配合公安机关开展工作。双方及时沟通解决联合开展案件查办中存在的问题，互为补充、互相支持。
3.南京
南京市市场监管局一是坚持把健全顺畅的制度机制作为落实行刑衔接的前提基础，2014年至今先后出台了《南京市打击危害食品药品安全行政执法与刑事司法衔接工作办法》、《食品药品行刑衔接工作合作备忘录》、《关于加强协作推进行政公益诉讼工作促进食品药品安全法治建设的实施意见》、《南京市食品抽检与行政执法和刑事司法衔接合作备忘录》, 建立六方联席会议制度和联络员制度，定期召开联席会议总结工作研究问题；二是强化联合执法，针对食品药品安全领域公众反映强烈、具有共性的突出问题及当前食品药品领域违法违规行为的新情况、新动向，联合公安、海关、检验检疫、农业等相关部门，先后开展了打击违法添加食品药品、农村假劣食品、植物油塑化剂、复原乳标签标识等专项行动；三是及时公布信息，通过公开执法行动、违法违规典型案例、采取的惩处措施等，树立导向，形成对食品药品安全违法违规的广泛震慑，连续多年联合市公安局开展假劣食品药品销毁专项活动，进行广泛宣传，营造社会共治氛围。
4.扬州
扬州市市场监管局在强化食品药品行刑衔接工作方面，联合公安部门针对人民群众投诉举报多、监督检查中发现问题多的食品经营单位开展集中攻坚，特别是保健食品中含有非法添加的违禁药品是社会公众普遍关注的问题，大力加强区分保健食品和药品的宣传力度，全面清理特殊食品市场存在的非法添加、非法生产经营、欺诈和虚假宣传以及违法广告等违法违规行为，查办了一批情节严重、影响恶劣的大要案件，有力震慑了食品药品领域违法犯罪行为。
总结大部分地区的工作开展情况，成效主要体现在两点:一方面健全制度机制，与公安机关、检察机关建立“提前介入”、“线索双移送”等制度，搭建食品药品“两法衔接”专业平台，通过多层级行刑衔接工作模式强化溯源，切实实现刑事诉讼前端监督；另一方面强化联合执法，针对食品药品刑事案件面临的取证难、检验鉴定难、法律适用难、全链条打击难等考验，通过联合执法把控办案质量，加大对重大案件的联合督办力度。
三、食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的不足之处
回顾近年来开展的食品药品安全行刑衔接实践工作，在制度建设、联合执法等方面取得了很多值得借鉴的经验做法，大力推进了食品药品安全行刑衔接工作。为追求更高效、更公正的行刑衔接工作目标，反思食品药品安全行刑衔接的法律制度和工作机制，有以下不足仍待进一步完善。
一是罪名的认定标准执行难度大。根据现行的刑法及相关司法解释的规定，食品药品类犯罪的行为在定罪量刑上有诸多“严重危害”、“严重情节”等主观判断性的用语，在具体的案件查办中易产生理解偏差，影响行刑衔接工作的开展。例如《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，生产、销售不符合食品安全标准的食品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十三条规定的“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”:(一)含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的;……(四)婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的。《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条规定，生产、销售、提供假药，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十一条规定的“其他严重情节”：（一）引发较大突发公共卫生事件的；……（五）根据生产、销售、提供的时间、数量、假药种类、对人体健康危害程度等，应当认定为情节严重的。上述两个司法解释涉及的“严重超出标准限量”、“严重不符合食品安全标准”、“较大突发公共卫生事件”、“假药种类、对人体健康危害程度”等情形并没有统一口径，标准限量和食品安全标准是严谨的认定标准，但是“严重超出”和“严重不符合”究竟达到什么程度才能认定，什么程度属于较大突发公共卫生事件，此类标准较为模糊，在具体操作实践中各地无法统一，对行刑衔接工作带来困扰，也影响对犯罪案件的查办。
二是行政执法证据和刑事证据的衔接标准有待细化。《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》规定，监管部门在行政执法和查办案件过程中依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关、人民检察院审查，人民法院庭审质证确认，可以作为证据使用。但是执法实践中，行政执法部门前期调查阶段取得的证据远远达不到《刑事诉讼法》对刑事证据的高标准，影响行政执法证据转化为刑事证据的效率。市场监管部门在执法过程中如何收集证据以及证据的证明标准等规定散见于《市场监督管理行政处罚程序规定》等各类行政法规，多是原则性的规定，并没有专门的证据规则和证据标准加以细化；而根据《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》等规定，刑事证据不论是在收集手段、证明标准还是在程序上都要严于行政执法证据。行政执法和刑事司法的证据衔接标准不统一不明确，易造成行刑衔接证据移交困难，影响案件移送的质量和效率。考虑到食品药品安全领域案件证据的特殊性，在行政执法阶段对可能涉嫌犯罪的案件证据引入刑事司法阶段的证据提前固定措施具有重大意义。
三是人民法院审判结果的信息共享有待加强。在现行的行刑衔接的运行机制里，各部门各司其职，行政机关移送案件给公安机关，公安机关负责案件侦办，检察院负责提起公诉和法律监督，人民法院负责案件审理，但是行刑衔接的侧重点在行政机关与公安机关的衔接，检察院与法院的参与度和行政机关与公安机关相比而言较少。以食品药品行业从业禁止为例，根据《食品安全法》的规定，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员，《药品管理法》也规定了药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业在药品研制、生产、经营中向国家工作人员行贿的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员终身禁止从事药品生产经营活动，《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》规定对于犯生产、销售、提供假药罪、生产、销售、提供劣药罪、妨害药品管理罪的，被判处刑罚的，可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，依法宣告职业禁止或者禁止令。市场监管部门需要及时掌握上述判决信息，才能在食品药品安全监管工作中落实相应的限制措施。近年来随着行刑衔接信息共享平台的建设以及检察院检察建议工作的开展，检察院的参与度得到较大提高，但是人民法院的审判作用并没有得到有效发挥，大多数案件从移送到审理判决间隔期限较长，后期行政机关了解移送的食品安全犯罪判决书的情况，不是直接来源于人民法院，而是通过公安机关案情通报或者检察院检察建议的渠道，行政机关和人民法院之间缺乏直接的协作渠道，没有及时有效发挥审判的威慑力和影响力。
四、完善食品药品安全行政执法与刑事司法衔接的有关思考
我国食品药品安全行刑衔接工作经过多年发展，已经建立运行有效的制度机制框架，改变了过去“有案难移”的困境，针对在实践工作中凸显的不足之处，可以从以下三方面加以完善。
一是健全罪名的认定标准细则。建议在刑法和司法解释的基础上，出台具体的认定标准细则，对现行法律、司法解释中的抽象性规范进行明确。根据现行的法律法规，食品药品安全领域的一些不法行为，从行为构成上可能属于行政违法，也可能属于犯罪行为，二者的区别在于量上的差异，正是这些不确定的“量”会导致违法到犯罪的“质变”，对于具体的不法行为，通过统一对“量”的认定标准进行细化，明确违法与犯罪的界限。比如超出国家食品安全标准百分之多少属于“婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的”，市场监管部门与司法机关可以统一认定涉嫌的罪名，有利于更高效地完成衔接工作，共同打击危害食品药品安全的犯罪行为。
二是细化证据移送标准。证据是违法犯罪行为得以定罪量刑的关键，行刑衔接工作中案件移送最重要的环节是证据移送，建议根据食品药品领域行刑衔接涉及的移送案件罪名，结合《公安机关立案追诉标准》，制定相应的证据移送标准，重点关注证据的种类、收集方式、证明效力、非法证据排除等方面，从涉案物品数量、涉案金额、行为人主观态度、危害后果等方面进行细化，明确移送范围、移送程序等判断标准，实现移送证据标准化、程序化、合法化，既能提高行政执法人员证据收集能力，增强案件移送的质量，更利于公安机关后期补充收集证据，进一步侦办案件打击犯罪分子。
三是强化人民法院的审判作用。纵观整个食品药品安全行刑衔接运行机制，侧重点都在案件侦办阶段，执法实践中某犯罪行为可能在侦查阶段被认定涉嫌A罪名，但是在起诉或者审判阶段被认定涉嫌B罪名，对涉嫌罪名的认定意见不统一会对前期调查取证、案件移送带来争议，而人民法院作为行使审判权的司法机关，一份刑事判决书的判决结果发挥的作用不仅仅是对所涉案件事实和证据的单一审理，更重要的是对某一类相似案件的定罪量刑起到一定的指导作用，因此，为了实现食品药品安全行刑衔接工作高效公正的目标，需要加强人民法院的地位，强化审判的作用，建议市场监管部门与人民法院搭建案件通报制度和案例指导制度，及时将涉及食品药品安全方面的刑事判决书通报市场监管部门，既能够促进全面落实食品药品领域禁业限制措施，又可以通过定期的案例研讨会等形式，对常见的、有争议的案件形成统一的认定意见，更好的促进行刑衔接工作的开展。
五、结语
食品药品安全是与人民生命健康息息相关的重大民生问题，近年来各地都在加大食品药品领域违法犯罪行为的打击力度，本文通过对当前食品药品安全行刑衔接工作制度、机制、实践做法进行研究，立足于提高案件移送的质量和效率、提升案件移送的合法性、准确性，思考如何进一步完善改进食品药品安全行刑衔接工作，希望对开展食品药品安全行政执法与刑事司法工作起到积极的推动作用。
参考文献：（略）
