最高院：土地出让合同中的违约金，原则上不予调整
2023-08-21 21:24
发布于：山西省
最高院：
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条及《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条均明确规定，在国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。上述规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，其目的不仅在于弥补损失，更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。故上述规定体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作出相应调整。
案情简介
2000年9月26日，龙泉驿区国土局与夏友根签订了《出让合同》（龙国土〔2000〕出让合同第0190号）。2006年10月8日，夏友根与廖玉兰签订《作价入股协议》，夏友根将已取得的位于龙泉驿区平安乡永远村的国有土地使用权作价入股承基公司。2015年11月20日，承基公司取得位于龙泉街道办事处永远村“君悦中央一期”项目的《建设工程规划合格证》。2018年3月30日，龙泉驿区国土局与承基公司签订《变更协议》，双方约定就原龙国用（2006）71928号宗地（龙国土〔2000〕出让合同第0190号）作出相应变更。协议第三条约定：“乙方同意按照成国土资发〔2014〕250号和成国土资发〔2017〕119号文件规定，认定原土地规划容积率为2.5，并按照规定补缴土地出让价款29260834元。”协议第四条约定：“如果乙方不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金。”《变更协议》签订后，承基公司未按照协议约定时间缴纳土地出让价款，龙泉驿区规划局向承基公司多次向承基公司催缴土地出让价款及滞纳金无果后，向法院提起诉讼。承基公司认为每日1‰的违约金过分高于给龙泉驿区规划局造成的损失，请求法院对该违约金予以调减。
相关法律法规、司法解释
《中华人民共和国民法典》
第五百八十五条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。
约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。
当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（已失效）
第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。
当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》
七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失
财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行。
土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。
规范土地出让收支管理，不仅有利于促进节约集约用地，而且有利于促进经济社会可持续发展，对于保持社会稳定，推进社会主义和谐社会建设，以及加强党风廉政建设都具有十分重要的意义。各地区、各部门必须高度重视，坚决把思想统一到党中央、国务院决策部署上来，采取积极有效措施，确保规范土地出让收支管理政策的贯彻落实。
《国有土地使用权出让收支管理办法》
第三十四条对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。
法院裁判
一审法院认为：根据《合同法》第一百一十四条笫二款规定：“……约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决；当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为《合同法》第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”的规定，对违约金是否过高的审查，应结合当事人合同履行情况、违约的主观过错程度、违约给对方造成损失的情况等进行综合评判。结合本案具体事实，尤其是案涉土地出让金补交金额的确定时间等因素综合考量，一审法院酌情将承基公司应承担的土地出让价款滞纳金标准调减至每日按迟延万分之二计算。
二审法院认为：本案争议焦点为：关于违约金应否调减问题。根据《合同法》第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。本案中，因承基公司未按约补缴土地出让价款29260834元给龙泉驿区规划局造成资金占用利息损失，此外，龙泉驿区规划局并未举证证明还存在其他实际损失。根据上述法律关于“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为《合同法》第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”。本案中，双方合同约定如承基公司不能按期支付土地出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向龙泉驿区规项局缴纳滞纳金。根据该约定计算，约定的违约金已过分高于造成的损失，故一审法院依法予以调减并无不当。龙泉驿区规划局以《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2000〕100号）为由，主张应以该通知规定为依据，不应调减。根据该通知规定，要求土地出让合同应约定对土地使用者不按时足额土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。该规定表明系规范签订土地出让合同应约定的违约金内容，但并未排除《合同法》第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条关于调减违约金的规定，故龙泉驿区规划局以上述规定为由主张不应调减缺乏依据。根据上述法律规定，法院在调整违约金时应当兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。本案中，一审法院根据上述规定，在调减时结合本案双方履行合同的情况、违约的主观过错程度、违约给龙泉驿区规划局造成损失的情况等综合因素，充分考虑了龙泉驿区规划局对土地出让金补交金额的确定时间因素，酌情将承基公司应承担的土地出让价款滞纳金标准调减至每日按迟延支付款项的万分之二计算并无不当，一审判决对滞纳金的调减既体现了违约金的补偿性，同时，又体现了违约金的惩罚性，符合法律规定，二审法院予以维持。
最高院认为：本案违约金所涉欠款既是地方财政收入来源，也是龙泉驿区规划局贯彻中央行政机关的行政意志，事关公共利益，人民法院应当谨慎调整行使违约金的裁量权。虽然《合同法》第一百一十四条规定，违约金过分高于损失的，当事人可以请求调整，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张违约金过高时，人民法院应以实际损失为基础，兼顾合同履行情况、当事人过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚信原则予以衡量，但是土地使用权出让合同带有一定的行政因素，相较于普通的民事合同具有其特殊性。况且，违约金兼具损失填补功能和惩罚功能，是否调整违约金还应考量具体合同类型及对方当事人的履行情况。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条及《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条均明确规定，在国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。上述规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，其目的不仅在于弥补损失，更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。故上述规定体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作出相应调整。本案中，承基公司作为房地产公司在签订《变更协议》时应对协议内容有明确清晰的认知，一旦签署，对双方均具有约束力，同时龙泉驿区规划局已依约完成了合同约定的土地出让义务。因此，对《变更协议》中违约金条款的约定，除非有充足且正当理由，一般不应予以调整。
案例来源
成都市龙泉驿区规划和自然资源局、四川承基房地产开发有限公司合同纠纷民事再审民事判决书
案号：最高法民再205号
裁判日期：2022年12月15日
本文作者：邵奥利，河南大学法律硕士，法律顾问中心专职律师。
专长领域：民商事法律事务、投融资法律事务
从业经验：在非诉领域，先后为河南农开投资基金管理有限责任公司、河南省中豫小镇建设管理有限公司、中国东方资产管理股份有限公司河南省分公司等单位提供法律服务，熟悉合同审查及常用法律文书的处理。
在诉讼领域，多次参与房屋买卖合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、装饰装修合同纠纷、民间借贷纠纷、侵权责任纠纷、劳动争议等民商事案件，具有丰富的民商事法律服务经验。
编辑 | 张娅杰返回搜狐，查看更多
