没收违法所得是行政处罚的法定种类之一，在我国行政执法领域的适用范围非常广泛，但由于行政处罚法等上位法没有明确规定违法所得的认定标准和适用范围，导致在行政执法实践中“违法所得”的认定一直是争议焦点。而相对人被处罚时常以“经营投入是合法成本”为由主张扣除。这种争议不仅涉及法律解释，更关乎行政处罚的公平性与威慑力。本文结合最新立法动态与司法实践，探讨行政处罚没收违法所得中是否应当扣除合法成本，并尝试为实务操作提供指引。
争议根源：法律规定的模糊性与实践分歧
《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定：“违法所得”是违法行为人通过实施违法行为所获得的款项。但该规定并未明确是否扣除成本。这种模糊性定义导致实践中存在三种观点：
一、违法所得全额没收说
违法所得是指违法行为人通过不法手段所获得的全部收入，包括违法行为人为违法活动所投入的合理成本和因违法活动所获得的利润。如《药品监督管理行政处罚规定（暂行）》第 67 条（现已废止）和原卫生部法监司关于如何计算化妆品生产经营行为的违法所得请示的复函（卫法监食发〔2000〕16号 2000年2月23日）以及原卫生部关于对如何认定食品生产经营违法所得的批复等中明确违法所得=成本+利润。
二、违法扣除合理成本说
违法所得应当扣除合理经营成本。如2020 年 1 月 17 日《国家能源局行政处罚案件违法所得认定办法》第四条规定：“能源行业市场主体因违法行为所获得的全部收入扣除直接用于生产、经营等活动的合理支出，为违法所得。”
三、具体个案裁量说
违法所得的构成范围不能一味地采取全部没收或者扣除合理支出，而是应该具体情况具体分析，综合考虑行为人的违法目的、主观意图、损害后果等情节，由行政机关自由裁量是否扣除。
【热议案例】
湖北一药店疫情期间以1元/只售卖口罩（进价0.6元），被认定为违法所得4万元（按销售额计算），引发公众对“是否应该扣除成本”的质疑。
舆情评议：某市市场监管局的行政行为表面上看是严格执行了相关规定，对违法销售行为严厉打击，实质上是对药店的处罚滥用职权，违背了合理行政原则。
立法趋势：原则上不扣除成本，但留出例外空间
2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》明确：“违法所得是指实施违法行为所取得的款项，原则上不扣除成本”，但允许法律、行政法规、规章另作规定。
从立法意图来看，该条款首先确立了以 “实施违法行为所取得的款项” 为基本定义的 “全额没收说”，这一规定体现了法律对违法行为的严厉否定态度。其目的在于从根本上杜绝违法者从违法行为中获取任何利益的可能性，通过剥夺其因违法而获得的全部款项，形成强大的威慑力，以维护法律秩序的严肃性和社会公平正义的基石。
然而，该条款并非绝对化地采用 “全额没收说”，而是充分考虑到行政管理活动的多样性和复杂性，为特殊情况预留了灵活处理的空间。允许法律、行政法规、部门规章根据具体的行政管理领域和执法实践需求，对违法所得的计算作出特别规定。这一授权性规定具有重要的现实意义，因不同行业、不同类型的违法行为具有各自独特的特点和背景，一刀切地采用 “全额没收说” 可能无法准确反映违法者的实际违法获利情况，也难以实现行政处罚的过罚相当原则。目前部门规章已明确规定的例外情形有：
1、《自然资源行政处罚办法》第十四条 自然资源行政处罚相对人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施自然资源违法行为所取得的款项，但可以扣除合法成本和投入，具体扣除办法由自然资源部另行规定。
2、《国家能源局行政处罚案件违法所得认定办法》第四条 能源行业市场主体因违法行为所获得的全部收入扣除直接用于生产、经营等活动的合理支出，为违法所得。
3、《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第二条 工商行政管理机关认定违法所得的基本原则是：以相对人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除相对人直接用于经营活动的适当的合理支出，为违法所得。本办法有特殊规定的除外。
4、《环境行政处罚办法 》第七十七条 相对人违法所获得的全部收入扣除相对人直接用于经营活动的合理支出，为违法所得。法律法规或者规章对“违法所得”的认定另有规定的，从其规定。
扣除成本的正当性之争公平还是纵容？
一、支持扣除成本的理由
1、遵循过罚相当原则。过罚相当原则要求处罚与违法行为的性质、情节及危害程度相匹配。仅没收利润能避免 “罚过其罪”。例如小微企业偶发轻微违法，若全额没收营业收入，处罚过重。而仅没收利润，可使处罚与违法程度相符，体现合理性与公正性。
2、保护市场主体。中小企业规模小、抗风险弱，全额没收违法所得可能致其破产，影响经济稳定。如传统制造业中小企业，利润微薄，一次全额没收可能使其难以为继，波及上下游产业。因此，扣除成本对保护中小企业意义重大。
3、 激励改正错误。扣除成本使处罚更易接受，有利于相对人整改。如商业促销违法案件中，企业扣除成本后，能认识到处罚合理，更愿意配合整改，规范经营。
二、反对扣除成本的理由
1、扣除成本导致违法成本过低。 扣除成本可能降低违法代价，纵容违法行为。如食品生产领域不法商家，若违法成本可扣除，可能为利继续违法，损害消费者权益，破坏市场秩序。
2、造成执法标准混乱。因合理支出的界定模糊，不同行业、企业成本构成不同，难有统一标准。而且这易使执法裁量权过大，引发权力寻租，且各地认定标准差异会加剧执法混乱。
3、存在法理冲突。用于违法行为的成本本身具有非法性。
实务建议
在处理违法所得扣除成本相关实务问题时，可从法律依据审查、举证策略运用和程序抗辩实施三方面着手，以保障合法权益，实现合理的成本扣除。
一、法律依据审查
1、特别法适用
具体案件若存在适用的特别法，且该特别法对违法所得处理有明确扣除成本的规定可直接适用。
2、无特别规定时的应对
若无专门针对案件的特别法规定，则需深入论证“成本与违法行为无关” 或 “成本具备合法性”。可引用全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华的《新行政处罚法的若干制度发展》中指出实施违法行为所取得的款项表明所得款项来自违法行为，因此违法行为与所取得的款项之间具有直接的、客观的、常识认可的因果关系进行论述。
二、举证策略运用
1、提供合法凭证：相对人应积极提供成本支出的合法凭证，如发票、合同等。证明相应成本用于合法经营活动，而非与违法所得相关联。
2、借助第三方审计报告：通过委托专业的第三方审计机构出具审计报告，精确区分违法收入与合法成本的比例，为执法机关或司法机关认定违法所得及可扣除成本提供科学、准确的参考依据。
三、程序抗辩实施
1、行政机关未退赔受害人的情况
《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条确立了退赔优先于没收的原则，若行政机关处理违法案件时，在没收违法所得前未依法履行退赔受害人的法定程序，相对人有权主张其程序违法。
2、对“合理支出”认定异议的处理
若相对人对行政机关“合理支出”的认定结果存疑，认为不符合实际或缺乏法律依据，可依据相关法律法规申请听证或提起行政复议。
是否扣除合法成本，本质是“执法效率”与“个案公正”的博弈。随着《中华人民共和国行政处罚法》的修订，执法机关的自由裁量权被进一步规范，但仍需在个案中把握法律规范的裁量空间与相对人权益的平衡点。唯有通过立法完善与程序正义，才能实现“罚得其所”的法治目标。
文稿/王梦媛
编辑/王晶晶
审核/暴 成
作者介绍
王梦媛
宁夏方和圆律师事务所执业律师
专业领域：民商事争议解决、融资租赁
王梦媛律师擅长工程机械类融资租赁及买卖合同纠纷业务处理，在代理商退出渠道诉讼、专项债权清收具有丰富经验。执业以来，秉持严谨职业态度，以快速反应、结果交付为目的，为客户提供专业法律服务。
现在担任宁夏银川市兴庆区政府、宁夏宝丰能源集团有限公司、银川新华百货商业集团股份有限公司等政府及公司法律顾问；曾经担任现代、徐工、临工、山推、龙工、斗山、玉柴、小松、山重、山河智能、三一等二十多个工程机械品牌代理商提供常年、专项顾问。
