原创 朱唯伟 上海市法学会 东方法学
调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式。为加快构建新时代大调解工作格局，如何做好“非诉挺前，诉讼断后”来实现矛盾纠纷的实质性化解是做好调解工作的重要的话题。但“调解前置”作为一项非诉程序在我国并未进行规范立法，尚未成为正式的法律概念。本文通过探讨从“诉前委派调解”到“司法确认”的程序衔接。首先，立足民事调解前置程序的试点工作进行实践检视，论述民事调解前置程序在司法实践中的实务分类及运行困境。其次，回到理论分析，从立法及相关司法解释的角度分析在实践过程中遇到的困境及法律的缺位。再次，从诉前委派调解的机构、案由、程序、工作细则着手分析诉前委派调解工作的各项细则用于破解委派调解这一机制在运作过程中的困局。最后，着眼于司法确认程序延伸拓展，做好对于调解前置程序的机制构建，完善司法确认工作的立案、审查、救济等方面的细则，完善非诉与诉讼程序之间的衔接。
2023年，为深入贯彻落实习近平总书记关于调解工作的重要指示精神和党中央决策部署，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，抓前端、治未病，充分发挥人民调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，从源头上减少诉讼增量，最高人民法院、司法部印发的相关文件意见中对夯实人民调解“第一道防线”、加强诉调对接工作、强化调解工作保障等多项工作作出指示。
调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式。如何做好“非诉挺前，诉讼断后”？这就需要立足于非诉程序与诉讼程序之间区分与衔接，构建出更为成熟的非诉解纷机制。针对“如何串联起非诉与诉讼程序”这一问题，现行的司法实践中采用的是司法确认程序，通过司法确认赋予调解协议执行效力为纠纷的诉前化解提供了理论依据，但是司法确认程序的适用率长期偏低可以看出这一制度并未成为社会大众所接受的解纷方式。因此，民事调解前置程序的机制构建成为推动非诉讼纠纷解决方式的普适化的重要探索。但“调解前置”作为一项程序在我国并未进行规范立法，尚未成为正式的法律概念。其主要的法律依据来自民事诉讼法第122条对于“先行调解”的规定，而我国现在司法实践中的“调解前置”实际是一种非强制性的诉前调解程序。由于“调解前置”定位的不明确，导致非诉解纷程序与诉讼程序之间衔接亦存在一定混乱。
为切实解决这一问题，本文围绕“诉前委派调解”到“司法确认”的程序重塑展开探讨实现对民事前置调解程序的机制构建。这一课题具有现实性和紧迫性，对于构建新时代大调解工作格局具有重要的理论和现实意义。
一、实践考察：民事调解前置程序的实务探索与运行分析
（一）
民事调解前置程序的实务分类
从民事调解前置程序的探索角度来看，司法实践中一般会存在自愿型调解、默认型调解、强制型调解三种情况。
1.自愿型调解。自愿型调解暨当人民法院接受当事人诉讼材料之后，先行征询双方当事人调解意向，双方均接受调解的则可移交相关调解组织进行委派调解，或交由负责调解工作的法官进行专职调解。若当事人对调解工作存疑，则释明案件办理的周期、各项诉讼成本、败诉风险等不利因素，并告知调解成功带来的便利，引导当事人选择调解前置；若当事人仍然反对调解前置，则转为诉讼程序，立案受理。
2.默认型调解。默认型调解则是在各方当事人没有明确向人民法院提出反对调解的情况下，引导当事人签署《委派调解告知书》，先立“民诉前调”案号，将符合调解的案件一律先引入调解程序并进行委派调解（在调解过程中引导当事人签署《委派调解告知书》）或专职调解。这也是人民法院在探索调解实践中的主要模式。
3.强制型调解。强制型调解是指调解工作的启动不再以当事人双方自愿为要件，而是通过法律强制性规定所引发，调解真正成为法院受理起诉的前置程序，也可以理解为法定调解前置。这种观点多见于美国、德国的调解前置制度。
（二）
民事调解前置程序在司法实践中的运行实际困境
1.调审不分，调解前置数据统计混乱
一般来说，自2022年1月1日起，应用于诉前调解成功的民事案件，应使用“诉前调书”与“诉前调确”文号。以S市B区人民法院2022年1月1日至2023年12月31日的案件办结情况为样本可知，“诉前调书”共办结243件，“诉前调确”共办结229件，占总体调解撤诉结案案件量1.25%，这一组数据过于极端存在显然的不合理之处。其原因为大量诉前调解成功的案件使用“民初”案号进行报结；不少委派调解的案件即使调解成功，人民调解委员会所出具的人民调解协议仍存在诸多错误，无法直接进行司法确认，法官不得不通过民事调解书重新拟定调解主文。基于上述原因在数据方面无法做到真实体现诉前调解工作的效果。
从S市B区人民法院的调解工作开展来看，对于民事调解前置程序的探索以法官专职调解为主，另有少数案件委派调解组织进行调解后，再由人民法院组织谈话并出具法律文书。此做法可以有效确保调解过程中法律适用的专业性，但不免导致法官考虑结案数据、办案权重、工作指标等问题，即使诉前化解纠纷，亦通过诉讼程序结案，大量调解前置工作数据缺乏有效统计。
另外，法官在调解工作中会更多带入审判思维，导致当事人之间在自身定位上会认为互相之间存在对抗关系，达成的调解更多是出于对利益的权衡，而非双方基于情感、谅解、礼让等传统概念中用于化解矛盾的因素，这便容易导致矛盾纠纷的治标不治本。以离婚纠纷为例，有不少法官为追求调解成功率，经常以劝说当事人“先处理婚姻关系，再重新起诉处理财产问题”促成离婚纠纷的调解，营造出高调解率的假象。以S市B区人民法院调解结案的2023年度离婚案件为样本，464件为调解离婚，0件为调解和好，其中调解离婚的案件中甚至仍有超过50%的当事人在调解离婚后就离婚后财产纠纷这一案由继续提起诉讼，要求分割夫妻共同财产。这种做法实则未能实现矛盾纠纷的实质性化解，更易导致矛盾的积蓄。
因此法官的专职调解固然存在专业性，但也会因长期从事审判工作而导致在风土人情及朴素的情感价值方面忽视了当事人的切身感受。单一的法官专职调解造成了调解程序（非诉解纷）与审判程序（诉讼解纷）的混同，这种混同情形淡化了通过“调解前置”将非诉讼纠纷解决机制挺在前面的理念。
2.实践与理论冲突，调解前置程序调解模式的选择存在不同观点
仍以S市B区人民法院的调解工作为例，调解前置工作采取“默认型调解”的模式。而民事调解程序从字面上理解，主要指在民事纠纷化解过程中，调解应当“前置”，时间上具有先行性，不经调解不得启动后续诉讼程序。而学界的主流观点亦是如此。
从域外的经验来看，美国国会1998年颁布的ADR法案，规定每个联邦地区法院都应运用ADR机制，并授权法院可强制当事人参加调解前置程序。德国的诉讼前置规定在德国民事诉讼法施行法、德国民事诉讼法改革法及一些特别法中。德国民事诉讼法施行法第15a条确立了具较广泛效力的诉前民事调解前置制度：……调解期限为三个月，若期间调解不举行，无论哪方责任，调解都会被宣布失败，调解申请人可据此得到调解失败证明而获得起诉资格。很显然，在ADR制度较为发达的国家，民事调解前置程序是作为诉讼程序的先决程序而存在的。强制型调解模式就是借鉴了域外的思路，但是我国的司法实践中几乎没有开展过强制型调解模式的试点，这也体现我国的司法环境对于强制诉前调解仍持观望态度。
3.当事人对于调解前置体现出较大的抵触心理
无论是自愿型调解、默认型调解、强制型调解中的哪一种都被当事人认为人民法院存在有案不立、怠于办理之嫌。不少当事人认为调解成功率过低、调解效力不及法院判决、调解意味着需要对自身权利作出让步、调解是“和稀泥”或“二流正义”。甚至还有不少律师也对司法确认制度缺乏了解，仅认可法官在诉中组织当事人进行调解，力劝当事人不要接受诉前调解。
这些对于调解工作的误解致使当事人对于调解前置程序出现了较大抵触情绪，对于调解工作采取不参与、不表态、不回应的消极态度。往往许多可以通过非诉程序解决的案件仍需法院开庭下判，无形中增加了人民法院案件量，浪费大量司法资源。
（三）
委派调解工作模式的缺陷与不足
除法官专职调解外，委派调解为调解前置程序的另一实践模式，但实践中发现人民法院与人民调解组织之案件对接路径不畅，至今适用率不高。对于人民法院委派调解案件需同时注意案件本身属性（案由、标的物、标的额等）、案件所属地域及案件所属的专业领域。以S市B区人民法院受理的一起宅基地上房屋的法定继承案件为例，人民法院在办理过程中发现该案当事人系法院工作人员直系亲属，需报请上级人民法院指定管辖，后指定该案件由S市J区人民法院管辖。但宅基地类案件与地方政策关联较大，S市J区因城市规划已不存在农村，故对于此类案件把握较为困难。故在委派调解案件时，人民法院需结合案件情况及人民调解组织本身的专业能力、对地方风土人情的把握进行委派，否则容易造成调解工作的流程化、形式化，不利化解矛盾。理论上来说案件本身属性（案由、标的物、标的额等）、案件所属地域及案件所属的专业领域这些元素进行分流案件再行委派即可，但在实践过程中往往会发现案件分布不均、调解资源分配不均、当事人对人民调解组织认可度等问题。
1.地域管辖困境
以S市B区Y人民法庭辖区为例，该法庭辖区分为YP镇、LD镇、LJ镇。其中YP镇司法所与S市B区Y人民法庭毗邻，与人民法庭交流最为密切，就人民调解资源、业务能力而言最为丰富；LD镇因城市规划，人口最多且人口密度最大，万人成讼率于三镇之中最高，矛盾纠纷复杂多样；LD镇最为偏远，人民调解资源于三镇之中较差，但矛盾纠纷体量较少。然而《人民调解工作若干规定》第21条规定了人民调解工作的管辖。故受制于管辖问题，即使存在优质调解资源，亦无法实现按需分配的难题。另，案件调解成功之后司法确认需双方当事人共同到庭申请，亦对较远地区的当事人造成不便，许多当事人便选择在达成人民调解协议后撤回起诉，却因人民调解缺乏强制执行效力导致一旦发生违约，当事人只能凭调解协议再次起诉，未能实现矛盾纠纷实质性化解。
2.专业能力困境
需要专业知识的矛盾纠纷缺乏相应调解资源。例如：医疗、业主专有权（物业）、火灾等案件的调解资源需要更多具有专业知识与专业能力的人民调解组织进行负责。此类案件往往存在损失确定难、涉案标的高、专业难度大的特点。以火灾案件为例，根据笔者前往S市B区某消防支队调研的情况来看，消防支队可以第一时间查明火灾原因，并勘察第一现场形成火灾损失报告。虽然消防支队亦会在第一时间开展调解，但调解率较低、流于形式，当事人更倾向人民法院对案件进行判决。但在审理过程中发现因火灾造成损失因缺乏第一时间的固定，对事实查清产生了较大阻力。
3.人民调解员法律专业知识之局限
人民调解员招录及能力培养亦是一大难题，开展人民调解工作不再是传统意义上的“老娘舅”“和稀泥”，而是需要以法律适用为切入点，不仅需要在化解矛盾的同时对于纠纷事实及证据进行审查，还应拟定合法、有效的调解协议，保障调解协议之条款经司法确认后具有执行力。但现在的调解员仍有不少“就结果论”的心态，认为只需达成调解协议就好，对于调解协议的要求因受限于自身法律知识及从业背景可以适当放宽，若调解协议表达不明尚有人民法院兜底，常导致因调解协议表达不准确或协议条款违法对定争止纷工作起到了反作用。因此笔者就S市B区人民法院Y人民法庭辖区内三镇人民调解队伍的年龄、学历、任职情况进行了统计。专职人民调解员更多集中50后到60后的年龄阶段，而兼职的人民调解员70后、80后为主力军，人民调解员从年龄层次来看趋向老龄化。虽然从学历方面来看，三镇人民调解员的学历主要为高中、大专、本科，但经统计三镇人民调解员中通过法律从业资格考试的仅有2人，其中LD镇中无人民调解员通过法律从业资格考试但有一人系曾从事检察官工作多年。正因人民调解员在法律专业知识的储备方面存在短板，无法对矛盾纠纷进行专业化的梳理分析，确定调解的基础事实，拟定调解协议也常常存在多处谬误。
4.调解缺乏评估、鉴定意见作为依据
于委派调解工作中，人民调解员反映常常出现对于交通事故、相邻关系纠纷案件中的赔偿标准计算问题。尤其多见情况为当事人发生交通事故后急需肇事司机及保险公司赔偿费用，但依然存在缺乏关于当事人伤残情况及休息期、营养期、护理期的鉴定结论。交通事故与相邻关系类纠纷均属最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中第14条第1款规定的先行调解案由。从情感价值与当事人之迫切性的角度来看此类案件亦应当纳入调解前置的范畴。但实践中进入法院的交通事故纠纷类案件却极少委派人民调解组织进行调解，人民调解员普遍认为评估、鉴定工作旷日持久，不愿接受此类案件的委派；而法官专职调解亦因缺乏鉴定结论作为依据，最终导致对于该类案件的调解积极性较低，但直接进入审判程序亦需等待评估、鉴定结果，无法直接解决当事人的赔偿问题，有违立法初衷。
（四）
司法确认程序运行局限
司法确认程序是确保人民调解协议具有执行力的重要非诉程序，但实践中不仅会因调解协议存在谬误无法进行司法确认，司法确认程序本身也具有局限性。
1.案件类型之局限
最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第4条第2款规定了不适用司法确认程序之情形，此类案件亦需人民法院在委派调解前进行辨析，是否属于不适用调解之案件的情形，若属于不适合调解之案件（如：婚姻无效纠纷、确认收养关系纠纷等），则不应委派。
2.给付标的额限制
S市高级人民法院曾于2011年制发《SH法院关于民事调解协议司法确认程序的实施细则》（已废止）的第8条规定了具有债的给付或物权得失变更内容的民事调解协议所涉标的额超5万元的司法确认不予受理。但至今全国各省高级人民法院间对是否存在标的限制意见不一，ZJ省高级人民法院明确根据地区设置了司法确认标的额限制。导致各省司法确认是否应当设置标的限制在司法实践中出现了争议。故许多案件即使达成了人民调解协议后是否能够通过司法确认赋予执行效力各家观点各不相同，从而造成了当事人“调解不如判决”的偏见。
3.司法确认程序救济途径的短板
最高人民法院2011年出台的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第10条首次在司法确认程序中为案外人提供了救济途径。然而民事诉讼法自2012年修订后，便用“裁定”替代了“决定”作为司法确认的救济途径。而至今民事诉讼法司法解释未有对于能否延用《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中申请撤销的做法进行补充说明。但对于裁定错误的纠正若僵化通过再审方式进行救济则会使该程序背离司法确认作为特别程序高效便捷的运行特点，有违立法本意。同时最高人民法院亦明确第三人撤销之诉、向人民法院申请再审的救济途径明确不适用于特别程序，导致司法确认救济程序也不能适用根据再审启动的检察监督程序。至此，一旦实践中发现司法确认的错误后，程序法上却再无其他法律依据予以救济。
二、追根溯源：民事调解前置程序的理论检视与困境思考
（一）
民事调解前置程序的法律遵循
正如笔者之前所提“调解前置”从文理解释的角度来看是指民事纠纷在审理之前应当将调解工作优先于案件审判进行。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第91条的规定，明确了人民法院在适用简易程序审理民事案件中“先行调解”的法律依据。同时在最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中第14条第1款规定适用先行调解的案由，但“民事调解前置程序”本身却并无任何法律对其进行规制，仍处于试点阶段。
首先必须明确“调解前置程序”这一概念是源于2016年最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条，明确指出了调解发生于立案前，明确了其应属于非诉程序。调解前置是我国现代调解制度发展的重要阶段，也是同“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”相呼应的重点改革举措。故“先行调解”与“调解前置”，并不能等同。
（二）
民事调解前置程序相关概念辨析
1.“调解前置”与“先行调解”
其实两者都注重调解在时间上的先行性，事实上，先行调解被看作是调解前置程序的前身。早年还有观点认为两者系同一制度。先行调解最早出现在最高人民法院2003年颁布的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，2012年修订的民事诉讼法正式将“先行调解”写入审判程序编。而对调解前置程序的探索意味着挣脱了既有的先行调解制度依据和理论基础的困扰，另辟蹊径选择试点推行“调解前置程序改革”作为切入点，在遵循先行调解原则和调解自愿原则的前提下，进一步关注司法实务的迫切需要和程序资源的合理配置，将调解前置程序改革定位为发生在诉讼程序立案前的诉外调解。
2.“调解前置”与“强制调解”
强制调解在域外也被称为“应经调解之事件”“调解前置主义”，其显著特点为时间上具有先行性，且不经调解不得启动后续诉讼程序。这有些类似于我国的劳动纠纷仲裁前置程序，将调解为诉讼的先决条件，参考了较多ADR发达国家的理念。但在对最高人民法院于2016年出台的《多元化纠纷解决机制改革意见》的理解与适用的专门理论论著中，最高人民法院表达了要求基层法院探索调解前置程序，不能等同于国外的强制调解的意见，但也肯定了强制调解的客观价值和效用，关于强制调解的研究和试点还需要结合我国国情做理论上的进一步研讨。这也就是在前文中展示的强制性调解模式，但我国尚未出台任何文件对这一模式开展试点，对未来是否会采用此种模式仍采取较为保守的态度。若未来立法采用国际ADR的经验，明确规定特定的纠纷类型未经调解不得进入诉讼程序，则强制调解才可以被视作特定类型纠纷的调解前置。
3.民事调解前置程序的定位再思考
通过上述分析不难看出，目前关于民事调解前置程序的构建与探讨多数与“先行调解”“强制调解”的概念产生混淆，对于民事调解前置程序的构建和完善尚未能带来有效的论证。
因此，笔者认为调解前置程序的构建显然是需要区分于诉讼程序中的调解，而且调解立足于规避将矛盾纠纷全部置于诉讼阶段处理。其更倾向于调审的分离，调解的主体不再限于不一定是法官、法官助理、人民陪审员等审判组织成员，广泛打造更为专业化、体系化、效率化的“非诉讼纠纷解决机制”。通过合理有效地分配调解资源，开发专业调解、行业调解、律师调解等不同的调解渠道，发挥不同的专业优势，针对矛盾纠纷做到有的放矢。
三、疏通堵点：民事调解前置程序运行机制的打造
（一）
立足调审分离，合理合法推进诉前委派调解
1.诉前委派调解的正当性
根据《多元化纠纷解决机制改革意见》的相关意见及人民调解法第17条、第18条的规定，在当事人愿意的情况下，调解组织可以启动调解程序，而人民法院对于适宜通过调解化解的纠纷可以进行委派。这便为人民法院诉前委派人民调解组织的调解前置工作模式亦有了基本的法律遵循。而默认型的调解前置是否有违调解的自愿原则致使该种调解前置模式不具备正当性的质疑也随之而来。
自愿原则作为调解的基本原则，是调解正当化和合法化的基石。传统观点认为在调解中自愿原则分为“调解程序启动的自愿”与“调解结果接受的自愿”。事实上，在司法实践中调解的自愿程度不可避免地会打一些折扣，不可能要求调解实现完全的自愿，关键问题在于我们可以在哪些方面以及在多大的程度上接受对调解的强制。对于“调解结果接受的自愿”毋庸置疑是自愿原则的根本体现，现代社会任何人无权强制要求任意一方当事人强制接受特定的调解结果。但对于“调解程序启动的自愿”有了新的解读，人民法院引导当事人选择调解先于诉讼作为解决纠纷的方式，对合适的案件进行委派实则是一种柔性的强制。但这种强制并未强制要求当事人接受调解结果，不影响当事人实体上的权利，并不违反自愿原则。
2.诉讼费用惩戒机制的引入
最高人民法院印发《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》第4条指出当事人同意委派调解的需签署《委派调解告知书》，当事人亦可在《委派调解告知书》中签署明确意见拒绝调解，并由人民法院转为诉讼程序处理。但是，为防止当事人滥用诉权，无正当理由拒绝调解或恶意阻挠调解，有必要引入相应惩戒机制，倒逼当事人将调解前置作为首要解纷渠道。《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》在第38条中明确指出：发挥诉讼费用杠杆作用……一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议、故意拖延诉讼的，人民法院可以酌情增加其诉讼费用的负担部分。
根据这一意见，若当事人无正当理由拒绝接受调解或恶意阻挠调解成功，导致案件转为诉讼程序处理的，当事人通过诉讼所获得之利益不高于调解可获得之利益时，应承担额外的惩罚性之诉讼费用。拒绝调解诉讼费用惩戒机制是ADR较发达的国家和地区所普遍设立的制度，如英国和我国香港地区均设有此种惩戒机制。在《诉讼费缴纳办法》中可以进一步细化此类规定，使诉讼费用成为调整当事人程序选择的有效杠杆。
（二）
根据实际矛盾，落实诉前委派工作
1.诉前委派调解案件类型筛选
首先最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中第14条第1款中载明了人民法院在开庭审理时应当先行调解的案件，将此类纠纷归入调解前置程序，实现了调解资源的配置能够进一步合理优化，而且在经过委派调解组织开展过调解工作后，即使调解不成，亦能有效协助法官评估案件的实际情况。法官审理案件时可以有效辨别案件主要矛盾是否确实无需法庭开展更多调解工作，应及时适用但书条款开庭审理并进行判决，可以有效提升司法效率，节省司法资源。
其次，与最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中第14条第1款规定的案由处理方式类似，案情也较为类似的案件亦可纳入调解前置程序中委派调解。例如：
（1）提供劳务者受害责任纠纷是一种个人劳务关系中的“工伤事故责任”，故该类案由的案件在权利义务关系明确的前提下，可以参考工伤事故责任纳入调解前置的案由中。
（2）（近亲属间的）民间借贷纠纷不同于一般的借贷纠纷，常与生活习惯、社会风俗、日常生活经验等因素相关联，往往在借贷过程中无需特地签署借条，若按照一般的民间借贷审理思路（即，债权凭证证明借贷合意，付款凭证证明款项交付）来判断借贷关系是否存在，往往难以保障当事人的合法权利。考虑到亲缘关系的维护以及家事属性的特殊性，参考“婚姻家庭纠纷和继承纠纷”先行调解的规定，采用调解前置模式，以对抗性更小、冲突更少的形式进行矛盾的化解，更有利于定争止纷。
（3）委托专业调解组织办理更为经济有效的案件，包括但不限于医疗损害责任纠纷、医疗服务合同纠纷，（因火灾导致的）财产损害赔偿责任纠纷，物业服务合同纠纷、（因漏水、噪声等引起的）业主专有权纠纷，无论在调解还是审理中均存在鉴定时间冗长、事实查明困难、需具备相关领域的经验等难点、堵点。当此类案件诉诸法院时，法官往往面临未经鉴定无法审理的困局。
以（因火灾导致的）财产损害赔偿责任纠纷为例，不同于交通事故中的物损、泡水引起的物损，火灾事故发生导致财产被烧毁，有关财产的数量、价格、种类等火灾损失统计、鉴定所需的数据难以核实，若仅靠当事人在诉讼中的陈述和申报，其真实性难以确定。不同于诉讼带来的滞后性，消防部门会根据方法和程序在火灾发生之后，对火灾造成的后果进行统计和分析，形成火灾损失统计。虽然在火灾损失统计和民事侵权赔偿中，对于火灾损失或者财产损失的概念界定和计算路径并不完全一致，但其能够客观真实地体现火灾所造成的财产损失范围。
因此（因火灾导致的）财产损害赔偿责任纠纷案件采用调解前置模式委托相应消防部门或专设相关调解组织对此类案件开展调解工作，能够更为高效地确定火灾成因、责任分配、损失范围等重要定案依据，避免了高昂的鉴定、评估费用，节约化解纠纷所需的时间。即使最终无法调解，需转为诉讼程序，则由于诉前委派相关组织进行调解可以将火灾成因、责任分配、损失范围等重要定案依据进行固定，可以保障审判更为客观、高效。此类案由中，均可采取此种思路，委派更为专业的调解组织开展矛盾化解工作更为经济有效。
2.采用特邀调解制度整合社会调解资源
特邀调解就其性质而言属于法院附设调解，是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种活动。这一制度在一定程度上可以弥补调解资源不平衡的问题，也有助于提高调解员队伍整体法律专业素养。当然除了不停吸纳优质的调解资源外，人民法院对于调解工作的指导不能再局限于普法课程、调解技巧，而是要把法律适用融入授课中。使调解工作能“以事实为依据，以法律为准绳”，消除社会大众对调解工作的偏见，打造更为专业化的调解员队伍。
3.评估、鉴定工作随委派调解程序前置
根据《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》第7条、第8条的规定，评估、鉴定工作同样可以随“调解前置程序”在案件委派人民调解组织调解时一并开展，可以避免调解程序的空转，解决调解工作无法开展的困境。委派调解工作中的评估、鉴定工作不计入调解的期限（调解期限原则上为30日，经双方当事人同意，可以延长调解期限），并在调解不成时适用于后续的审判工作中，有效简化诉讼流程。
具体操作模式如下：
（1）涉交通事故类纠纷。人民调解员就案件先行审核，对于伤情较轻、标的额不高的案件、争议较小、矛盾纠纷明显不大的案件可以先行调解；对于赔偿金额较高、争议较大的案件可引导伤者一方当事人对伤情进行鉴定，进而确认赔偿数额。
在申请鉴定时，由人民调解员组织案件当事人对于鉴定机构进行选任并于鉴定前就鉴材发表各自意见，待鉴定报告出具后，依据鉴定结论进行调解。若依然调解不成的可转为诉讼程序。在这种情况下即使转为诉讼程序，无需另行鉴定，在符合民事诉讼法关于适用小额诉讼程序的规定时甚至可以通过小额诉讼程序从速处理案件。消除案件因缺乏鉴定依据导致当事人无法尽快获赔的顾虑，也避免了诉讼鉴定导致案件审理周期过长，保障案件的审判效率。
（2）涉相邻关系类（漏水）案件。结合集中走访调研的结果来看，相邻关系案件中漏水案件占比最高，且经S市B区人民法院Y法庭辖区内物业、小区居委、派出所等部门集中反馈，漏水问题在社区治理方面为最大难题，调解难度高，责任认定难，损失无法确认。
故对于此类案件，委派社区人民调解员隶属的人民调解组织进行调解为宜。对于矛盾争议较小、标的额不高的，可直接调解；若对于责任认定存疑的，社区人民调解员可与物业公司工作人员共同上门勘察初步确定漏水成因并估算损失情况，就此开展调解。若经物业公司工作人员勘察后，仍无法确认漏水成因的，则可在告知风险及费用后，询问相邻关系纠纷各方当事人是否进行漏水成因鉴定。此处需明确告知当事人漏水成因鉴定所存在的破坏性试验风险及高额鉴定费用。
（3）医疗损害类案件。医疗损害责任纠纷案件鉴定频率极高，鉴定耗时极长，甚至出现“打官司就是打证据，打证据就是打鉴定”的说法。相对纠纷进入法院之后，法院需委托医学会或其他司法鉴定机构进行鉴定，委托给对医疗损害纠纷处理更为专业的医患纠纷人民调解委员会对情况进行评估并开展调解具有更强的专业性。另外，医患纠纷人民调解委员会亦可征询当事人意见后就近委托医学会或司法鉴定机构开展鉴定工作，对于鉴定工作的节奏更能做到有效把握。
（三）
必要当事人的追加及重要证据材料的审核
人民调解组织接受人民法院委派的诉前调解案件之后在梳理案件时应当注意必要的诉讼参与人情况，避免因缺少必要诉讼参与人导致调解协议无效。调解协议无效不仅带来程序空转的不良后果，且同样影响案件在进入诉讼程序之后及时审理，增加当事人讼累。以下两个笔者亲身经历的案例进行说明。
1.正面案例（未能诉前化解，却有效服务解纷）：S市B区人民法院Y法庭审结的徐某诉S省B区LD医院医疗损害责任纠纷一案，该案件前期经委派交由S市B区医患纠纷人民调解委员会进行调解，并对于原告伤情、被告责任均委托相关鉴定机构鉴定完毕（确定原告为四级伤残，院方应承担30%～45%责任），最终因该起纠纷所涉标的额过大，未能通过调解委员会在委派调解期限内顺利化解。但接受委派的S市B区医患纠纷人民调解委员会对于矛盾纠纷进行了较为专业分析，形成分析报告提供人民法院作为办案参考。最终人民法院成功在诉中实现调解结案。
2.负面案例（虽已达成调解，却被认定无效）：在S市B区人民法院Y法庭于2023年1月1日至2023年12月31日间委派人民调解组织办理的24起涉宅基地类分家析产、法定继承纠纷案件中，其中共有21起案件中存在因当事人提交的诉讼材料中缺少“农村宅基地建房申请表”这一重要证据，导致未能查明全部涉案房屋之权利人，造成了在人民调解组织调解下达成的人民调解协议无效。待案件移交人民法庭司法确认时，法庭仍需重新责令当事人调取相应证据，用于确认涉案房屋全部权利人，并对其中已经亡故之权利人另行依法追加其继承人参加诉讼，并重新围绕诉讼请求对该纠纷进行调解。
因此，人民调解员在调解工作开展时不能仅以能否达成调解协议为目标。对于调解案件的办理，依然需以事实为依据，以法律为准绳，在审核足以定案的关键证据时不得因各方当事人已经达成合意为由忽略，避免“为调解而调解”，更不能因能够达成调解协议而忽略必要的诉讼参与人，否则无论是程序还是实体均无法实现公平正义，必会影响人民调解之于公众的公信力。
即使因调解不成而转为诉讼程序的案件，经由人民调解员初步审核案件证据及诉讼参与人情况后，对于法官开庭审理前亦能够更好地整理案件审理思路，对于矛盾纠纷之争议焦点有效把握，使非讼程序与诉讼程序衔接更为平滑。这一需要则对人民调解员的法律知识储备与司法实务能力提出了更高的要求。
四、路径重塑：司法确认程序的完善及配套程序衔接
（一）
司法确认程序的适用之优化
不少观点认为调解协议司法确认程序启动过于单一，将请求司法确认的权利限定为纠纷各方当事人达成一致向人民法院提出申请司法确认。不少观点认为，有必要赋予单方或调解机构申请便可启动司法确认程序之权，以有效加快司法确认程序之“进度条”，但笔者却认为此种观点略有偏颇。正因司法确认是基于各方当事人一致认可共同申请的，可以有效督促当事人对于调解协议的履行。若仅因担心当事人不愿配合，或要求共同申请司法确认会降低当事人的调解意愿，不免令人担心有“促成调解即可”之嫌，如此一来，则执行工作将面对巨大压力，有违矛盾纠纷源头解决的初衷，就司法确认而言因作为调解协议履行的保障而进行适用，并非达成调解协议后的目标。
基于此，在调解组织接受法院委派开展调解过程中可以充分向各方当事人释明达成协议之后通过共同申请司法确认之形式来赋予调解协议执行效力。这种做法在降低审判对抗性的同时也向各方当事人强调了需注重契约精神，从思想认识上注重严格履行调解协议。但不得不引起注意的是，在司法实践中，司法确认的步骤与程序确实存在烦琐之处，需各方当事人在达成调解协议之后30日内向人民法院一同递交司法确认之申请，并需经人民法院审核，传唤各方当事人谈话后，方才能够裁定是否予以确认。该流程不仅导致司法确认程序的适用会囿于时间、空间的限制，也常被司法工作人员及当事人诟病不够经济、快捷。在面对确认短期内需履行的人民调解协议时，甚至可能出现民事裁定尚未送达，便已经超出履行时效的程序瑕疵。故笔者认为，人民法院在立案、审查机制方面可以进行一定优化，以便确保司法确认的及时，避免程序瑕疵。
1.立案方面：赋权人民调解组织代收司法确认申请书
在学界许多观点中认为应当立法授予人民调解组织享有请求司法确认之权利，将其视为完善司法确认之途径。此观点的支持者认为调解组织作为调解协议达成的见证者应对其付出与努力在法律层面给予有效肯定。但授权调解组织享有申请司法确认的权利却仍存越俎代庖之嫌，未经当事人认可便介入调解协议的履行，有违民事法律的意思自治原则。笔者认为申请司法确认之权利应仍由各方当事人保留，可以赋予人民调解组织代收司法确认申请之权利以免去当事人讼累。在人民调解组织收到法院委派调解后，可联络当事人参与调解，并在调解之初便向当事人释明调解成功后之处理模式：第一，调解成功，起诉人自愿撤诉做不起诉处理；第二，调解成功，各方当事人共同申请司法确认；第三，调解成功，但不适宜司法确认的转为其他程序办理；第四，调解失败，案件退还人民法院继续审理。如此优势有二，其一人民调解组织便可先对司法确认案件进行材料预审与整合并填写要素式司法确认申请书，将所需材料及时补齐，避免当事人错过申请司法确认之时效，也省去当事人另需共同前往人民法院另行递交立案材料的步骤；其二在给予人民调解组织在调解协议的司法确认过程中更多参与感，有效提升调解组织的情绪与工作积极性。
2.审查程序方面：微法庭、在线法庭及人民法院在线调解平台的配套化应用
司法程序理应服务于纠纷的解决而非为纠纷增加困难。当下司法确认程序适用率不高便是当事人对于其申请、审核程序需多次共同前往人民法院较为烦琐导致申请司法确认的积极性不高。在不影响程序正义的情况下，有必要采取合理方式方便当事人开展司法确认工作。
故采取的方式为：当人民法院接收到调解组织代为递交的司法确认申请后，可以通过微法庭、在线法庭及人民法院在线调解平台的配套使用即时开展谈话审查工作，同样实现克服了空间的障碍。
若发现调解协议内容确有不妥或还需进一步查明的情况，那么再行传唤各方当事人到庭，这种做法显然更能在司法实践中兼顾公平、经济与效率。
3.审查实体方面：标的额之限仅用于区分是否开展实质审查
由于S市高院对于司法确认的相关指导意见中曾存在标的额方面的限制，各省高院对此观点亦不相同，这便成了另一影响司法确认适用率的因素。对此，笔者参考了《JS省高级人民法院关于调解协议司法确认程序若干问题的意见试行》《ZJ省高级人民法院关于人民调解协议司法确认的若干意见》《BJ市高级人民法院关于审理人民调解协议司法确认案件若干问题的意见》等多省市高级人民法院对于司法确认的相关指导意见，均未对司法确认之标的额作出较大限制（JS省与BJ市对标的额未作规定，仅Z省明确HZ市、NB市不得超过300万元，其余地区不得超过100万元）。诚然，因司法确认追求经济、效率，且救济途径方面学界仍存争议，若不加以限制，难免发生类似“手拉手”调解后损害第三人利益的情况，故对其限制仍有必要。然而若仅因标的额的缘故，成为阻却了对大额标的纠纷的人民调解协议的司法确认未免打击调解员对调解工作的积极性。其次大标的额诉讼案件无论出具民事调解书还是民事判决书都将产生高额诉讼费用，即使当事人有心化解矛盾，也会面对额外的经济支出，这也对当事人化解矛盾的积极性造成影响。
而参考民事诉讼中之小额诉讼程序，亦具有审理周期短、诉讼费用低、案件生效快的特点，与司法确认程序有异曲同工之妙，但相较司法确认，小额诉讼程序在案由适用方面更为谨慎，限制更多。据此，笔者认为，S市关于司法确认之标的之限可以参考小额诉讼，以最高不超过S市上年度就业人员年平均工资二倍以下为限。笔者认为，不妨在此处大胆提出标的额的限制只对司法确认过程中是否需要对调解协议进行实质化审查作区分。具体操作如下：
（1）具有债的给付或物权得失变更内容的民事调解协议所涉标的额在S市上年度就业人员年平均工资二倍以下的，若该纠纷的事实相对清楚，法律适用较为明确的，人民法院可以根据实际情况对调解协议仅作形式审查，进一步简化案件的处理，使矛盾纠纷的解决更为短平快。
（2）对于纠纷事实虽然清楚，但当事人情况复杂、给付内容涉及较多的情况下，即使具有债的给付或物权得失变更内容的民事调解协议所涉标的额在S市上年度就业人员年平均工资二倍以下的，仍应当积极采取实质审查与形式审查并举的方式。此种情况下不仅需要查明各方当事人所签署的调解协议是否是真实意思表示，还应当对于案件中各方的权利义务、涉案的主要证据、各方当事人的陈述、人民调解协议主文进行审查，防止程序的滥用。
（3）对于具有债的给付或物权得失变更内容的民事调解协议所涉标的额超过S市上年度就业人员年平均工资二倍的，人民法院应当更为审慎地对待此类大标的额案件，防止出现恶意的手拉手调解以侵害案外人权利。人民法院必须对此类案件严格采取形式审查和实质审查，避免当事人“以司法确认之名，行虚假诉讼之实”。
就司法确认程序而言，在民事诉讼法、人民调解法及最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中均未对其受理之标的额提出限制，故在司法实践中实不宜另行加码。为避免程序滥用，以标的额的高低为法院的审查工作设置宽严相济的审查标准，并未影响当事人的诉讼权利，而是比例原则在民事司法领域的重要体现。
（二）
司法确认程序的救济途径之完善
法彦有云：“有权利，则必须有救济”。因此，当事人或者利害关系人认为法院作出的司法确认裁定存在错误之时，法律应当赋予当事人或者利害关系人向人民法院提出异议的权利。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中规定的救济途径应当予以修订，对于救济方式中“确定”与“裁定”之间形式问题予以补正，以避免在法律适用中的争议。
正如之前所述，再审的救济途径不适用于司法确认程序，故笔者认为，在法院经当事人、利害关系人申请或依职权发现自身履行司法确认程序下作出的裁定确有错误的，由法院组织审判组织审查后，直接作出新裁定撤销原裁定。法院组织审判组织审查期间，应中止原裁定的执行。
（三）
调解成功案件不适用司法确认程序时的程序转化
首先，人民调解协议存在最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第4条第2款规定情形之一的。此类案件属于不适用司法确认程序的案件，人民法院应当裁定对于司法确认申请的不予准许，但根据实际案由，例如，离婚纠纷、劳动合同纠纷之类可以经调解解除相关身份关系的案由，可以由法院开展调解，调解不成的再转为诉讼程序。而其余案由，例如，婚姻关系无效纠纷、确认收养关系纠纷之类不适用调解的案由应当直接转为诉讼程序，依法开庭审判。
其次，人民调解协议超过司法确认程序可受理的标的额的或超过向人民法院申请司法确认时效的。若经人民法院审查，确认双方当事人达成之协议条款合法有效，但超出可受理的标的额的，人民法院可经各方当事人同意后编立“诉前调解书”或“民初”案号，通过出具民事调解书以明确该条款效力，并酌情减免案件受理费。任意一方若当事人就调解协议的履行明确表示反悔的，人民法院应当及时转为诉讼程序并进行审理。
最后，人民调解协议部分或全部条款无效的。经人民法院审查，确认双方当事人达成之协议条款系无效条款的，人民法院应重新组织调解，一旦调解不成的，则应当及时转为诉讼程序进行审理。
结语
调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式。人民法院更应贯彻落实习近平总书记关于“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论述，整合协调完善发展调解资源，围绕从“诉前委派调解”到“司法确认”体系化构建行之有效的调解前置程序，打造“非讼挺前，诉讼断后”的多元解纷格局，真正促进经济社会和谐安定、维护宪法权威、为法官有效减负、降低当事人讼累。
原标题：《朱唯伟｜从“诉前委派调解”到“司法确认”之程序重塑——民事调解前置程序的机制构建》
