为质量安全提供更全面有力的保障
——解读《消费品召回管理暂行规定》
前言：
近日，国家市场监督管理总局以第19号令的形式公布了《消费品召回管理暂行规定》(以下简称“《召回规定》”)，并于2020年1月1日起施行。这让“缺陷产品召回”再度成为关注的热点。
自2004年《缺陷汽车产品召回管理规定》出台以来，我国缺陷产品召回已走过15年。召回工作进展如何、效果如何?《消费品召回管理暂行规定》将为我国缺陷消费品召回带来哪些新变化?如何用好新规更好保护消费者的合法权益，促进生产者“自律”?本期专题将一一为大家解答。
消费品的质量安全直接关系到广大群众的人身健康和财产安全。消费品召回既约束生产者，又保护消费者，对于提高产品质量安全、保障消费质量具有重要意义。
11月8日，《消费品召回管理暂行规定》由国家市场监督管理总局审议通过，自2020年1月1日起施行。新规对我国消费品召回制度做了多方面的调整和改进，为帮助广大读者看懂、用好，我们特邀请湖南省市场监督管理局质量发展局对《召回规定》进行解读。
问：请简要介绍一下《召回规定》出台的背景?
答：我国缺陷产品召回制度建立始于2004年。最早是汽车领域，逐步扩大到儿童玩具、食品等。2015年，原国家质量监督检验检疫总局质检总局发布了《缺陷消费品召回管理办法》，于2016年1月1日起施行，填补了我国消费品召回的空白。其后，随着社会经济不断发展，人民群众对生活质量要求逐渐提高，政府对产品质量安全更加重视，全社会的“召回”意识不断加强，消费品召回呼唤更全面、更有力的制度保障。
为了加强消费品安全管理，规范缺陷消费品召回，切实保护消费者人身、财产安全，市场监管总局组织起草了《消费品召回管理规定(征求意见稿)》，2019年2月向社会公开征求意见。11月8日，《消费品召回管理暂行规定》经国家市场监督管理总局2019年第14次局务会议审议通过,自2020年1月1日起施行。
问：与2015年《召回办法》相比，新的《召回规定》有哪些不同?
答：新规定制定依据为《消费者权益保护法》，而不是《产品质量法》，从而有了诸多突破。
与《缺陷消费品召回管理办法》相比，新的《召回规定》对缺陷的定义有所变化，取消了目录管理，细化了生产者、职能部门的责任，对生产者和其他经营者的报告义务、召回时限、召回计划、信息公开等各环节操作作出了具体要求，鼓励生产者和其他经营者建立消费品可追溯制度等，可以说覆盖更全面、保障更有力。
此外，从召回制度的权威性来看，2015年《召回办法》属于部门规范性文件，法律效力层级较低，仅在实践中起到指导规范作用，但在强制力方面有所欠缺。新的《召回规定》以市场监督管理总局令的形式公布，属于部门规章，根据《行政处罚法》的相关规定可以在一定范围内设定警告或者国务院确定限额内的罚款。这为消费品召回装上了必要的“牙齿”，有利于落实生产者和其他经营者的召回义务和责任，加强召回制度的权威性和有效性。
问：《消费品召回管理暂行规定》对缺陷的定义和消费品召回的适用范围发生了哪些变化?
答：对于缺陷的定义，是重大的变化，不再延续产品质量法的缺陷定义(即指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险;产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准)。新规定不再做是否符合标准的判定，这也是依据《消保法》制定新规定的效果。
此外，在《召回规定》出台之前，2015年《召回办法》根据消费品存在伤害及安全隐患的风险程度实行目录管理，目录由原国家质量监督检验检疫总局制定、调整。附随《召回办法》公布的目录包括“电子电器”和“儿童用品”两大类消费品，共计20个具体类别。对于未列入目录但需要召回的消费品，“可以参照”《召回办法》执行。
而新的《召回规定》删除了缺陷消费品实行目录管理的规定。第2条规定，“中华人民共和国境内缺陷消费品的召回及其监督管理”均适用《召回规定》。第2条同时明确，法律、行政法规、部门规章对消费品的监督管理部门或者召回程序等另有规定的，依照其规定。主要指汽车、食品、药品、特种装备等产品召回。
此外，《召回规定》第31条还规定，除消费品以外，法律、行政法规规定由市场监督管理部门负责监督管理召回活动的其他产品，可以参照本规定执行。这条规定为《召回规定》适用于消费品以外的产品留下了空间。
问：生产者是缺陷消费品的召回主体，新规如何进一步规范生产者的召回行为?
答：为规范生产者的召回行为，《召回规定》作出了进一步细化的规定，如强化了生产者和其他经营者的报告义务、明确召回计划内容、加强召回信息公开、鼓励生产者和其他经营者建立消费品可追溯制度等等。
比如，在召回报告方面，《召回规定》第八条规定，生产者和其他经营者发现其生产经营的消费品存在以下情形之一的，应当自发现之日起二个工作日内向所在地省级市场监督管理部门报告：(一)已经造成或者可能造成死亡、严重人身伤害、重大财产损失的;(二)在中华人民共和国境外实施召回的。虽然2015年《召回办法》也有此类规定，但《召回规定》从多个方面进行了补充加强：一是将义务主体从生产者扩大至“其他经营者”，包括从事消费品销售、租赁、修理等活动的经营者;二是将生产经营的消费品“已经造成或者可能造成死亡、严重人身伤害、重大财产损失的”情况纳入报告事项;三是明确了严格的报告时限要求(“发现之日起两个工作日内”); 四是明确了报告对象为“所在地省级市场监督管理部门”;五是增加了不按规定履行报告义务的法律后果。
又比如，在2015年《召回办法》和新的《召回规定》中，生产者实施召回均由生产者制定召回计划。但《召回规定》第18条明确了召回计划的内容，应当包括：(一)需要召回的消费品范围、存在的缺陷以及避免损害发生的应急处置方式;(二)具体的召回措施;(三)召回的负责机构、联系方式、进度安排;(四)其他需要报告的内容。考虑更细致，指导性更强。
问：在保障公众知情权、提高召回信息的透明度方面，《召回规定》作出了新的哪些规定?
答：根据2015年《召回办法》，生产者在制订召回计划后应提交主管部门备案并通报其他经营者。而新的《召回规定》第19条第一款进一步要求接到召回计划报告的市场监督管理部门应当通过消费品召回管理信息系统向社会公示生产者报告的召回计划。
第19条第二款还要求生产者应当自召回计划报告之日起三个工作日内以便于公众知晓的方式发布召回信息，并接受公众咨询，比2015年《召回办法》规定的五个工作日更为严格。此外，其他经营者应当在其门店、网站等经营场所公开生产者发布的召回信息。
《召回规定》加强了信息公开机制，有利于保障公众知情权、加强社会监督。
问：对于进口产品的召回责任主体，新规是如何明确的?
答：在我国的消费品召回实践中，进口消费品的召回数量占总量的相当部分。由于进口产品的生产者往往不是中国境内企业，召回工作需由其他能在中国境内承担责任义务的主体负责。对此，2015年《召回办法》将“从中国境外进口消费品到中国境内销售的企业或境外企业在中国境内设立的授权机构”视为该办法规定的生产者，承担召回工作的主体责任。
在进口消费品召回实践中，有时会出现多家境内企业同时进口、但境外企业未在境内设立授权机构的情况，较难明确唯一的召回主体。因此，新的《召回规定》第29条规定，进口消费品的境外生产者指定的在中华人民共和国境内实施召回的机构，视为该规定所称生产者;境外生产者未指定的，进口商视为该规定所称生产者。与2015年《召回办法》相比，《召回规定》第29条未要求境外生产者指定的实施召回机构为其在境内设立的机构，允许一定的灵活性，有助于推进进口消费品的召回工作。
问：目前我国缺陷消费品召回参照的法律法规主要有哪些?
答：我国与缺陷消费品召回相关的现行法律法规有《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国电子商务法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《儿童玩具召回管理规定》、《儿童玩具召回信息与风险评估管理办法》、《监督抽查不合格儿童玩具召回管理办法》、《缺陷消费品召回管理办法》。《消费品召回管理暂行规定》施行后，2007年8月27日原国家质量监督检验检疫总局令第101号公布的《儿童玩具召回管理规定》同时废止。
新出台的《召回规定》加强和改进了我国消费品召回制度，将为消费者提供更有效的保障。我省市场监督管理部门将认真落实《召回规定》相关要求，引导生产和经营者加强产品质量管理，维护消费者合法权益。
【经典案例】
案例一：全国首例缺陷农机产品召回
2016年2月以来，原湖南省质监局在全省范围内开展了农资产品质量监督抽查，共计抽查农机产品143批次，其中不合格2批次，涉及缺陷的产品2个批次。随后，湖南省质监局稽查局组织专家对涉及质量缺陷的农机产品进行了深层次技术论证和调查分析，确认娄底市湖南农伯乐农业机械科技有限公司、湖南省南方农业机械制造有限公司生产的各1批次共计140台玉米脱粒机存在质量安全隐患，决定对已售出的64台存在质量缺陷的玉米脱粒机实施召回。
原湖南省质监局第一时间与地方政府、农机行业主管部门、市质监部门、县级工商质监部门和企业负责人进行了沟通和交流。生产企业不回避问题、不推卸责任，严格落实召回相关规定，积极配合监管部门开展调查分析和召回缺陷产品各项工作。最终，组织并督促湖南两家农机生产企业主动召回64台缺陷农机产品。
延伸阅读：缺陷产品召回既是国际惯例，更是质监部门加强事中事后监管、提升产品质量水平的重大举措和“利剑”，体现了关注民生、帮扶企业、助推产业的服务理念。缺陷产品召回要不断构建“企业落实主体责任、质监部门依法监管、消费者积极参与、社会广泛支持”的管理工作格局，确保及时消除产品质量安全隐患，维护消费者合法权益。
案例二：“问题”课业簿召回
2017年5月，湖南四家科教纸品印刷公司发布消息，累计召回超过12万本学生用课业簿册，主要涉及语文簿、英语簿、图画本和田字本。其中，三家公司召回课业簿的主要原因为封面存在的脱色程度不符合标准，一家则是由于课业簿存在亮度(白度)不符合标准要求，可能对学生的身体健康带来潜在的安全隐患。
延伸阅读：课业簿均价不过1-2元每本，很多学生及家长对课业簿存在过白或脱色的情况并不以为意。但根据原省质监局组织专家对“问题”课业簿进行的调查分析，课业簿过白或脱色问题不符合标准要求，可能对学生眼睛产生刺激，此外，亮白的课业簿册大多添了荧光性物质，学生在长期使用过程中，手部皮肤接触过多荧光性增白剂或颜料，可能会迁移至体内并对身体健康产生影响。产品质量安全无小事，企业和消费者都需要引起警惕。近年来，市场监管部门也一直把儿童用品、服装、文具、玩具等作为召回工作的重点，为“下一代”拉起质量护网，确保消费安全。
案例三：进口食物搅拌机召回
2018年7月6日，湖南科云达智能科技有限责任公司在国家市场监督管理总局缺陷产品管理中心网站等平台发布消息，召回部分进口维他密斯(VITAMIX)品牌食物搅拌机。召回所涉及的产品型号为S30(VM0181)和S55(VM0181A)，生产日期为2016年5月20日至2017年9月20日，原产国为美国和马来西亚。据该公司统计，受影响的产品数量共计10941台。召回范围内的产品主要存在以下问题：如果电源线的固定装置破损或从主体脱落，电源线受到强大外力拉扯时，会使接地导线绷紧并导致接地端子脱落，接地保护失效，可能发生触电风险，存在安全隐患。对于召回范围内的产品，湖南科云达智能科技有限责任公司免费更换电源线零部件，以消除安全隐患。库存产品在消除隐患后销售。
延伸阅读：根据2015年发布的《缺陷消费品召回管理办法》所称生产者，既指在中国境内依法设立的生产消费品并以其名义颁发产品合格证明的企业，也包括从中国境外进口消费品到中国境内销售的企业或境外企业在中国境内设立的授权机构。湖南科云达智能科技有限责任公司属于中国境外进口消费品到中国境内销售的企业，应当履行召回责任。
而对于进口消费品的召回主体，新出台的《消费品召回管理暂行规定》也作了进一步规定，即“进口消费品的境外生产者指定的在中华人民共和国境内实施召回的机构，视为本规定所称生产者;境外生产者未指定的，进口商视为本规定所称生产者”。
案例四：一次性气体打火机召回
自2018年8月1日起，原湖南省质量技术监督局对邵东县团山镇彪牌打火机厂生产的打火机展开缺陷产品调查。经专家鉴定，召回部分型号为309-A#的气体打火机和型号为ZY-156#的一次性气体打火机，此次召回的产品数量分别为1万支和1.5万支。
本次召回范围内的打火机存在抗高温、容积排量、使用说明和警告项目不符合标准要求，可能导致伤害风险。对于召回范围内的打火机，该厂免费为客户换货或退货，消除隐患。
延伸阅读：2016年我国刚出台《缺陷消费品召回管理办法》时，除汽车行业外，其他行业对缺陷产品召回的认识不足，主动履行召回主体责任意识不够。而今天，已有越来越多的企业理解、认可、支持缺陷产品召回。社会各界对召回活动的认识正在从“召回就是产品质量差”“召回就是产品不安全”向“主动召回是企业履行社会责任的表现”等更加理性的方面转变。缺陷产品召回已日渐成为企业消除产品缺陷的常态化活动。
