杨宗科：法治公安呼唤公安法学
2017-07-13 11:36
编者按：本文原载《法律科学》2017年第4期，为方便阅读，推送时删去原文注释，如有需要请参阅原文。感谢杨宗科教授授权推送本文。
作者简介：杨宗科，法学博士，西北政法大学校长、教授、博士生导师，中国法理学研究会常务理事，中国法学会立法学研究会副会长，中国民主促进会陕西省委会副主委。
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一、问题的提出
新中国成立之初，周恩来总理曾经讲过：“和平时期国家安危，公安系于一半。”这是对于公安工作地位作用的著名论断。由于公安工作具有特殊重要性，党中央、国务院对公安工作高度重视，对公安队伍建设十分关心。
党的十八大以来，习近平总书记等中央领导多次听取公安工作汇报，并就深入推动公安改革，进一步加强和改进新形势下的公安工作和公安队伍建设作出一系列重要指示。在中央全面深化改革领导小组的领导下，公安部成立了全面深化公安改革领导小组，加强公安改革理论研究和制度创新实践探索，形成了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见（草案）》（以下简称《意见草案》）及相关改革方案稿，广泛征求了各地、各有关部门和基层单位以及专家学者的意见，并根据各方意见反复修改完善。《意见草案》和相关改革方案稿经过中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议审议通过，于2015年2月印发实施。
《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》）提出了全面深化公安改革的总目标以及七个方面的主要任务、100多项改革措施，坚持以问题为导向，将改革的指向聚焦在三个方面：一是着力完善现代警务运行机制，旨在提高社会治安防控水平和治安治理能力，提高人民群众的安全感。二是着力推进公安行政管理改革，旨在提高管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民便民新举措，提高人民群众的满意度。三是着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。
任何改革都是兴利除弊，改革方案的设计需要专业理论支持和政治智慧。同时，为了让社会大众理解改革、参与改革、支持改革，也需要运用相应的学科专业知识宣传改革政策。因此，全面深化公安改革方案也应当具有相应的理论支撑和学科基础，否则，改革的目标、方向、举措的设计就可能缺乏科学性，缺少系统性，缺少社会的公认度。
全面深化公安改革的问题导向及制度设计，在总体上体现了制度设计者以中国特色社会主义理论体系和公共治理改革达到“帕累托最优”为理论支撑。在关于现代警务运行机制和公安行政管理改革方面，以“人民公安”思想为指导思想，以提高公安机关治理能力的“公安战斗力”理论、“公安警务形态理论”等为依据，有公共管理学、公安学的学科理论支撑。
然而，与人民公安思想、公安战斗力理论等等作为完善现代警务运行机制和推进公安行政管理改革的理论作为支撑，公安学基础理论作为全面深化公安改革的学科基础相比，作为全面深化公安改革的问题导向之一的着力建设法治公安，目前却难以寻觅其直接的理论基础和学科支撑。就象司法改革有诉讼法学、审判学、检察学、律师学等学科理论支撑，立法制度改革有立法学和民主立法、科学立法等等理论为学科基础，户籍制度改革有治安学、行政管理学、社会学等学科为支撑一样，“法治公安”建设和改革似乎也应该有“公安法学”的学科支撑和理论参考。然而，从法学学科和公安学学科已有的学科知识体系中，缺乏公安法学这样的能够支撑法治公安改革发展的学科或知识体系。
二、法学体系中“公安法学”的检索
（一）关于公安法学作为法学体系的构成问题
法学体系是法学研究的范围和分科，是法学研究形成的各个知识分支学科有机统一的整体。新中国成立之初，哲学社会科学研究全盘照搬苏联模式，表现在法学研究方面，国家与法的关系被认为是法学的研究对象，法学既要研究国家问题，也要研究法律问题，作为基础学科的“国家与法的理论”体系一直沿续了几十年，改革开放以后，中国法学家创立了“法学基础理论”体系，作为法学的基础理论学科，推动了法学体系的相对独立。
对于当代中国法学体系的构成，尽管有多位学者进行过研究，但是科学性合理性比较突出的是北京大学沈宗灵教授提出的法学学科体系划分理论。他认为，从不同角度对于法学体系可以有不同划分。第一，从各种类别的法律这一角度出发，法学可分为：1. 国内法学，其中又分为宪法、民法、刑法等各部门法学；2. 国际法学（广义），又可分为国际公法、国际私法、国际经济法学等；3. 法律史学，又可以分为法制史和法律思想史；4. 比较法学和外国法学；第二，从法律的制定到实施这一角度出发，法学又可分为立法学、法律解释学、法律社会学；第三，从认识论角度出发，法学可分为理论法学和应用法学；第四，从法学和其它学科的关系这一角度来看，法学又可分为法学本身学科和法学边缘学科。以上分科是从不同角度来分的，它们处于不同的平面上，能成为独立分科的仅有九个：即国内法学、国际法学、法律史学、比较法学和外国法学、立法学、法律解释学、法律社会学、理论法学和法学边缘学科。在每一个独立的分科中，又可以再划分为不同层次的较低的分科，例如，国内法学又可再分为宪法学、行政法学、民法学等第二层分科；民法学又可以再分为民法通则、合同法、婚姻法等第三个层次分科，等等。
从法学体系内部学科划分来看，目前的法理学教材或相关课程教材，均没有提出在法学体系中，特别是在国内法学分支学科中存在“公安法学”这一学科。
（二）法学学位授予和人才培养学科专业体系中的“公安法学”
法学体系是知识体系，是学术研究的范围，这些知识如何传授给学生，就形成了不同的学科专业体系，这就是法学教育的人才培养学科专业和学位授予的体系。
《学位授予和人才培养学科目录》是国务院学位委员会、教育部制定和印发的，分为学科门类和一级学科，是国家进行学位授予审核与学科管理、学位授予单位开展学位授予与人才培养工作的基本依据，适用于硕士、博士的学位授予、招生和培养，并用于学科建设和教育统计分类等工作。根据2011年2月国务院学位委员会第二十八次会议审议批准的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，法学学科门类下设有6个一级学科。法学一级学科下设立的二级学科有10个，即法学理论、法律史、宪法学与行政法学、刑法学、民商法学、诉讼法学、经济法学、环境与资源保护法学、国际法学、军事法学。这是目前具有法学博士、法学硕士学位授予权的高等院校和科研单位法学硕士、博士招生培养的基本学科专业。
在中国人民公安大学2017年硕士研究生招生简章关于招生专业目录（学术硕士）介绍中，法学学科（0301）名下有法理学、宪法学与行政法学、刑法学、民法学、诉讼法学、国际法学、警察法学等二级学科和方向，其中的“警察法学”属自设专业方向。该校2016年博士研究生招生专业目录中法学学科中设立警察法学基础理论、宪法学与行政法学、刑法学、诉讼法学等四个方向。共中“警察法学基础理论”属自设方向。
西北政法大学2017年硕士博士研究生招生简章中，公安学院在“诉讼法学”学科专业下招收“警察法学”自设专业方向的硕士研究生。
查阅各大法律院校和公安院校硕士、博士研究生招生简章和招生专业看，“警察法学”作为自设专业，在多个学校的多个学科下列出。
目前明确提出招收“公安法学”硕士研究生的是华东政法大学，该校2017年考研招生简章中，明确指出刑事司法学院招收公安法学专业研究生20人，专业代码030125。该校关于“公安法学”学科介绍中指出：“公安法学是以法学为依托，公安学为支点，其他相关学科为支撑的，专门研究公安理论、公安实践及公安法治规律的法学特殊学科，其研究内容主要涉及社会公共安全、社会治安与犯罪控制规律、刑事侦查与公安技术、刑事法治、边防管理、信息安全等领域，重点研究违法犯罪活动的揭露、证实及惩治等司法、行政活动，是一门具有多学科交叉融合特点的新兴法学学科。”该校“公安法学”专业设犯罪学、侦查学、治安学三个招生方向。开设的课程主要有法学方法论与文献检索、犯罪学研究、犯罪心理学、网络犯罪研究、讯问研究、罪犯矫正原理、侦查学原理、犯罪学专论、案件侦查研究、刑法学专题、物证技术研究、犯罪社会学、治安学研究、安全管理研究、外国公安制度、犯罪被害人学等。华东政法大学公安法学专业招生简章特别指出，“公安法学构建了独立的、特有的、其他学科不能替代的研究知识体系，通过多种形式和方法提高办学的层次和人才培养的质量，为社会公共安全的维护培养高水平的公安法学领域人才，所培养的研究生毕业后多数进入公、检、法、司等国家机关，部分进入事业单位、律师事务所、公司企业等单位。”
搜索查阅其他法学院校及中国人民公安大学等公安院校招生及学位授予学科专业，未发现其他学校招收“公安法学”专业的研究生。
（三）法学本科课程体系与公安法学
由于法学本科专业实行一级学科专业统一培养，所以，为了保证法学高等教育中本科专业教育的质量，教育部在1998年进行大规模专业压缩的基础上，仅仅保留了“法学”一个法律类本科专业。同时，教育部高等学校法学学科教学指导委员会确定了法学专业学生必修读的专业核心课程，并且编写了《全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求》，这些要求为规范法学专业课程设置，规范各门核心课程教学的基本内容，提高课程教学质量，提供了基本教学文件和遵循。1998年确定的法学专业的核心课程有十四门，分别是法理学、中国法制史、宪法、行政法与行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、知识产权法、商法、经济法、民事诉讼法、国际法、国际私法、国际经济法等。2007年，教育部高等学校法学学科教学指导委员会将原来的十四门核心课程增加为十六门，增加了环境法与资源保护法、劳动法与社会保障法。2008年以来，教育部等部委要求法学专业把《社会主义法治理念》列入必修课。十八大以后国家司法考试中又把《中国特色社会主义法治理论》作为必考内容。因此，我国法学本科教育中的专业核心课是包括中国特色社会主义法治理论在内的十七门课程。然而，这些课程中目前并没有“公安法学”课程，甚至，在绝大多数法律院校开设的法学选修课中，也难觅“公安法学”课程的踪影。
（四）法学各分支学科中“公安法学”的研究情况
目前的中国法学体系中，虽然没有创建起来专门的“公安法学”学科体系，但是，关于公安法律的研究，在法学已有学科中，“碎片化”的存在着。
在“法学基础理论”或者“法理学”研究中，关于公安法律的内容涉及如下问题：第一，关于社会主义法对敌专政的作用中，提出宪法和刑法等有关法律关于专政对象的规定，“为我国公安、司法机关把专政锋芒对准敌人，有效地实行对敌专政，提供了法律武器。”这是关于公安机关法定职责问题。第二，在我国现行部门法的划分中，认为行政法作为一个重要的独立的部门法，可以分为一般行政法和特别行政法。前者可以称为行政法的“总则”，后者称为行政法的“分则”。一般行政法是指对所有特别行政法都共同适用的规定，如行政法的基本原则、行政主体、行政程序的基本构成等，“特别行政法则是指各专门行政职能部门管理活动，如民政管理、治安管理等”。这是关于“公安行政法”分支部门法问题。第三，关于法的实施，特别是法的适用或司法活动的基本原则时，都会在研究和论述“以事实为根据以法律为准绳”、“司法机关依法独立行使职权”等原则时，涉及公安机关的职权和职责，以及政法机关建设时，论及公安工作的法律问题。这是公安机关与司法活动的关系问题。
在“宪法学”研究中，公安法律问题主要集中在两个方面，一是公安制度与国家制度的关系，二是公安机关的职权职责与人权保障问题。在宪法或宪法性文件中规定公安制度基本原则，是我国宪法史的一个传统。早在1946年4月《陕甘宁边区宪法原则》中，就规定“除司法机关公安机关依法执行职务外，任何机关团体不得有逮捕审讯的行为”。1949年，作为“临时宪法性质”的《中国人民政治协商会议共同纲领》第10条规定：“中华人民共和国的武装力量，人民解放军、人民公安部队和人民警察，是属于人民的武力。”在第三章军事制度中，对人民解放军和公安部队的领导体制作了规定。自1954年第一部《宪法》颁布至今，每一部宪法中均有直接涉及公安制度的内容，如“五四宪法”关于国务院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会的职权中规定了“维护公共秩序，保障公民权利”“管理公安工作”的职责，在“民族自治地方的自治机关”中规定“自治区、自治州、自治县的自治机关依照国家军事制度组织本地方的公安部队”。“七五宪法”中规定“检察机关的职权由公安机关行使。”“七八宪法”中规定，“任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准并由公安机关执行，不受逮捕。”现行“八二宪法”第28条、第37条、第40条、第89条、第107条、第111条、第120条、第135条有公安机关地位性质任务职责的规定。特别是第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这是我国宪法首次对于公、检、法三机关在刑事司法活动中地位作用的明确规定，是中国特色刑事执法司法制度的宪法依据，也是我国公安法治的重要原则，具有重要的法律意义和历史意义。宪法对于公安制度的直接和间接规定，构成了公安法律制度的重要组织部分。
我国的行政法学学科体系中，比较重视一般行政法的研究，或者说重视行政法总论、通论的研究。冠名为《行政法学》的论著大多数是一般行政法的论著。在这些一般行政法学论著中，尚未提出公安法理论。
特别行政法是指对特定领域的行政关系加以调整的法律规范的总称。如《治安管理处罚法》、《海关法》、《教育法》等，它是一般行政法在各特别行政领域之具体化、个性化的体现。由于特别行政法相当于行政法的“分论”或“各论”，因此，它往往与特定的行政管理领域有密切的关系，进而形成分支部门法。如军事行政法、教育行政法、卫生行政法、公安行政法。同时，这些特别行政法学又往往被相关的“特别领域”研究的学科所吸收，如教育行政法、教育法学往往被列入教育学体系之中，军事法学列入军事学之中。从这个意义上讲，公安行政法学、公安法学往往最有可能出现在公安管理学、治安学、公安学等学科之中。从已有的作为特别行政法学的“公安行政法学”著作看，目前基本上还是把一般行政法体系和结构在公安工作中予以移植。比如沈承祖主编《公安行政法学》共四编十六章，具体为：第一编公安行政法基本理论，包括公安行政法概念、公安行政法的法源、公安行政法的基本原则，重点研究由管理论向平衡论转变这一行政法治理念对公安行政执法观念转变的意义；第二编公安行政法主体，包括公安行政主体、公安行政人、公安行政相对人，重点研究公安行政主体制度在公安行政执法实践中的新发展；第三编公安行政过程，包括公安行政行为概念、公安行政程序、公安抽象行政行为、公安具体行政行为表现形式和相关公安行政行为，重点研究公安行政程序的进一步规范和完善；第四编公安行政监督与救济，包括公安行政违法行为与行政法律责任、公安行政法制监督、公安行政复议、公安行政诉讼和公安行政赔偿，重点通过对违法行政行为的分析，加强公安行政法内部监督机制的研究，完善公安行政和救济制度。
刑事法学是涉及公安法律问题较多的法学学科。刑法的任务与公安机关及人民警察的职责直接相关。在《刑法》关于刑罚制度规定中，明确规定管制、拘役两种刑罚的执行机关是公安机关。《公安机关组织管理条例》规定“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。”可以说，维护国家安全、社会公共安全、维护社会主义市场经济秩序和社会管理秩序，保护公民人身权利和民主权利，是公安机关的法定职责，刑法分则中的各类犯罪，一部分属于公安机关管理职责范围内如公共安全管理、治安秩序管理、交通管理等等方面的严重危害社会的犯罪行为，一部分是公安机关参与管理的如市场经济秩序、社会管理秩序方面的严重危害社会的犯罪，这些犯罪行为的发生、惩处都与公安机关的法定职责的履行具有直接的因果关系，这些问题应当是公安法研究的内容。
在刑事实体法外，公安法与刑事诉讼法和刑事执行法的关系也非常密切。《刑事诉讼法》明确规定了公安机关在刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审、刑罚的执行等方面的职权职责，规定了公、检、法三机关在进行刑事诉讼时应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律的具体工作环节、步骤、程序、职权和责任。
在法学体系中，证据学和证据法学也是非常重要的分支学科。公安机关不仅在办理案件过程中，要遵守证据法律规则，坚持非法证据排除规则，而且《公安机关鉴定规则》等规范性文件，对于分安机关鉴定机构的依法履职做出了明确规定。
（五）法学研究平台和数据库中“公安法学”研究的搜索
反映目前法学研究现状及水平的法学学术期刊，特别是“法学类核心期刊”，经查阅近三年的发表论文看，既没有“公安法学”的栏目，也很少有直接研究这一领域问题的专题论文。
（六）法律体系中的“公安法”
法学体系是学术研究知识体系，学位授予和人才培养学科专业体系和法学专业核心课程体系是法学教育体系，它们都以我国法律体系，即我国现行有效的法律规范按照一定的标准和原则划分所形成的部门法的有机统一的整体，作为研究对象。按照1997年中共十五大提出的目标任务，2011年3月10日，十一届全国人大四次会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”到2010年底，中国已制定并且现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。目前，涵盖社会关系各个方面的包括宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法及非诉讼程序法等七个法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。
目前我国现行有效的七个部门的法律文件中，尚没有专门的一部法律名称为“公安法”或者“公共安全法”，但是，确实存在着一批“公安行政管理法律、法规”“公安法律法规规章”。这些“公安法律法规规章”在学理上可以称为“公安法”。
2002年由法律出版社编辑出版的《法律小全书》（第2版）在“行政法编”中就有单列“公安、安全”分编，其中公安部分分为警务、户籍、出入境、治安管理、交通管理、消防等六个方面，涉及50余项法律法规和规章。
由国务院法制办公室汇编的《中华人民共和国公安法典》（中国法制出版社2011年版），分为第一篇综合：1.一般规定；2. 警务督察；3. 鉴定；4. 劳动教养；5.监所管理；第二篇治安管理：1.综合；2.户籍管理；3.“黄、赌、毒”管理；4.安全保卫；5.其它治安管理；第三篇犯罪侦查；第四篇道路交通管理：1.车辆管理；2.交通事故；第五篇出入境和边防管理；第六篇消防管理；第七篇危险品和特种行业管理；第八篇计算机信息管理。
法律出版社法规中心编辑的《新编公安法小全书》（法律出版社2011年版）分为一般规定、治安管理、文化娱乐场所管理、毒品淫秽物品管理、消防安全管理、道路交通管理、出入境管理、身份证与户籍管理、边防管理、公共信息网络安全、司法鉴定、刑事强制措施、刑事案件侦查、经济犯罪侦查等十三个专题，收录现行有效公安法律、行政法规、部门规章、司法解释等规范性文件350余件。
由国务院法制办编辑出版的《中华人民共和国常用法律法规规章司法解释大全（2015年版）》，“行政法”大类分为：1.“总类”，2.“公安”，收录了《人民警察法》《消防法》《禁毒法》等等法律法规。
这些法律汇编告诉我们，虽然没有称为“公安法”“公共安全法”的法律文件，但是存在着调整公安工作和公安队伍建设的相关社会关系的一批“公安法律、法规、规章”或者“公安行政管理法律、法规”。
考虑到“公安行政管理法律、法规、规章”调整的问题往往与公安工作密不可分，因此，作为专门研究公安制度和公安工作发展规律的公安学学科，有可能专门研究公安法学问题。
三、公安学学科体系中“公安法学”研究
（一）公安学学科的发展过程
新中国成立以后，虽然有公安机关、公安工作、公安制度，但是，并没有很快形成公安学学科理论体系。公安学是伴随着改革开放和公安工作的不断加强创建起来的。
在我国公安学的产生发展史上，有三组时间节点值得关注。第一组：1983年，中央人民公安学院（中国人民公安大学前身）有学者向公安部提出创立“公安学”的建议。1984年，第一部以“公安学”命名的教材《公安学概论》出版，公安学进入初创阶段；第二组：1993年教育部颁布《普通高等学校本科专业目录（1993年）》，在法学门类下设立“公安学类”专业。“公安学”成为普通高等教育法学门类下的一个专业类别。1995年公安部规划教材《公安学基础理论教程》正式出版，公安学基础理论课程正式进入大学课堂，1998年教育部颁布的《普通高校本科专业目录（1998年）》，把原来公安学类专业下的治安管理等6个专业整合为治安学等三个专业。公安学进入全面发展阶段；第三组：2011年国务院学位委员会、教育部公布了修订的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，在法学门类下增设了“公安学”一级学科（学科代码：0306）和“公安技术”（学科代码0838）。而此前由原国家教委颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科专业目录》（1997年颁布）中并没有“公安学”的任何学科专业。与1997年方案相比，新缯了21个一级学科，公安学、公安技术两个学科同时新增为一级学科，这一成就被公安部的领导评价为“具有里程碑意义。”借此东风，中国人民公安大学于2012年获批公安学一级学科、公安技术一级学科博士、硕士学位授权点，也被认为是加强公安领域科学研究和人才培养的里程碑。公安学进入快速发展阶段。2014年由中国人民公安大学校长程琳教授主编的《公安学通论》出版。作者自谦道是为了“在搭建公安学一级学科基础理论及体系架构方面做点尝试和探索。”这是一部目前学术水平最高，具有原创性的学术论著，对于公安学理论体系的建立和完善，具有重要作用。
（二）关于公安学学科体系中“公安法学”的构成问题
自从提出创立公安学三十多年来，对于公安学的研究对象问题，从较早的“公安现象”“公安主体与公安客体之间的公安关系”到“公安警务活动，”伴随着公安学的发展，认识不断的提升。关于公安学的研究内容，《公安学通论》中认为：“从内涵上，主要研究国家如何依靠公安警务活动职能，维护国家安全、社会公共安全与社会治安秩序；从外延上，主要研究有关犯罪现象，社会治安，公安工作的规律、政策、历史与现状，以及交叉学科方面的知识内容。”该书从当前我国公安警务活动的目标、现状及发展趋势等方面考量，把公安学的研究内容归纳为六个方面：公安理论体系及公安战略研究，社会稳定与公安职能研究，社会治理创新与社会治安防控体系研究；社会安全事件预警防范与应急处置研究；公安信息化与现代公安警务机制创新研究；公安文化建设与和谐警民关系研究。在此基础上提出“公安学具有综合性、应用性和交叉性”的学科性质特点，公安学综合应用了人文科学、社会科学的成果，与法学、管理学、社会学、政治学、心理学、教育学、军事学等有十分密切的关系，“公安学是法学、管理学等学科之间的交叉学科”。
关于公安学的学科体系，“由于是新兴学科，正处于发展阶段。现阶段，根据现有学科专业水平、社会需求、师资队伍和人才培养的基础，公安学一级学科下设公安学基础理论、公安管理学、治安学、侦查学、犯罪学、边防管理学等研究方向”。《公安学通论》把现阶段我国公安学的知识结构分为基础理论和应用理论两部分，认为公安学的知识体系包括基础知识、核心知识、专业知识、实践知识等内容。其中专业知识中包括“公安政治学、公安社会学、公安经济学、公安文化学、警务心理学、警察伦理学、公安统计学、警察教育训练学等。”“实践知识”中，“包括公安体制与组织机构，公安工作方针政策和原则，公安法律、法规，公安工作业务流程与程序规范，公安工作手段和方法，公安组织和队伍管理制度，人民警察核心价值观与职业规范等知识。”但是没有提及“公安法学”。
张开贵、杨端清等主编《公安学基础新编》认为，公安学的学科体系中，按学科性质来划分，包括公安社会科学、公安技术学科、公安综合应用学科。其中，公安社会学科包括公安学基础理论、公共管理学、公安法学等。
贺电、蔡炎斌主编《公安学基础理论》认为，公安学学科体系采用从抽象到具体的纵向研究方法，可以分为理论公安学、部门公安学和实务公安学三个部分。其中，理论分安学包括公安学基础理论、哲学公安学、比较公安学、公安史学、公安社会学、公安法学等。部门公安学包括公安管理学、治安学、侦查学等。
张建明等主编的《公安学基础理论》也认为公安学学科体系应当按学科性质和学科层次、地位来划分。其中，公安法学既是公安社会学科，也是公安基础学科。
值得注意的是，无论是否认为公安学学科体系中应该包括公安法学，所有的“公安学基础理论”论著和教材，以及公安基础知识著作中，都不少缺少的包含两个方面的内容：一是关于公安工作中的法律、法规乃至公安法制建设问题。例如，程琳主编《公安学通论》第十一章“公安执法理论”；公安部政治部编的公安机关录用人民警察专业科目考试唯一指定用书《公安基础知识》第六章“公安刑事执法和行政执法”，第七章“公安执法监督”；贺电、蔡炎斌主编的《公安学基础理论》第十三章“公安法制”；于燕京主编的《公安学基础理论》第六章“公安行政执法与公安刑事执法”，第七章“公安法制建设与公安执法监督”。吉林人民出版社2000年出版的《中国公安大百科全书（第三卷）》中有“公安法制编”，2012年8月，中国人民公安大学出版社出版了云南警官学院李光懿编著教材《公安法制基础》，第一编为法学基础理论，包括法的基本概念，法的渊源与法的效力，法律关系、法律行为与法律责任，法的运行，法律与社会，社会主义法治理念。第二编为宪法，第三编为警察法。该教材虽然存在把几个学科专业的内容和知识“拼盘式”的组合的特点，但也是对于公安法学研究的一种有益尝试。
二是关于警察法和警察法制问题。由于我国现行《人民警察法》主要规定了公安机关人民警察的职权和职责，因此，警察法自然成为公安法律法规的重要内容，成为公安学基础理论的必不可少的组成部分。甚至有学者认为，公安法学就是警察法学！也正是由于这一原因，关于公安学二级学科的讨论中，许多学者认为，应当把“警察法学”作为公安学的独立的二级学科。
对于公安法与警察法的关系，本文后面专门论述。
（三）警务硕士培养中的“公安法学”
为适应新时期我国公安工作对警务专门人才的迫切需求，完善警务人才培养体系，创新警务人才培养模式，提高警务人才培养质量，2010年1月，国务院学位委员会第27次会议审议通过了警务硕士等19种硕士专业学位设置方案。警务硕士专业学位的培养目标是：培养具备良好的政治思想素质和职业道德修养，忠诚可靠、业务扎实、敢于创新、精于实战，具有综合运用法律、公安基础理论、经济、科技、外语等知识，独立从事各项公安工作能力的高层次、应用型公安专门人才。目前我国获得警务硕士专业学位授予权的高等学校全部属于公安类院校，它们是中国人民公安大学、中国刑事警察学院、中国人民武装警察部队学院、四川警察学院、云南警官学院等。全国统一招生《警务硕士专业考试大纲》中，专业基础课考试包括二个部分内容，第一部分是“公安学基础”。包括：1.绪论；2.我国公安保卫机关的建立和发展；3.公安机关的性质与职权；4.公安机关的任务与公安工作；5.公安机关的职责与权力；6.公安工作的根本原则与公安机关的管理体制；7.公安工作的根本路线与基本方针；8.公安队伍建设；9.公安改革与发展。第二部分是“公安法制”。包括：1.公安法制概述；2.公安行政法学；3.公安刑事法学。
从警务硕士这一高层次人才培养的要求看，“综合运用法律、公安基础理论”等知识，而其中的法律知识包括公安法制的基础知识以及公安行政法学、公安刑事法学，这些内容，在有些公安学论著中，就称之为公安法学。
（四）公安报刊杂志及图书资料中的“公安法学”研究成果
在互联网搜索“公安法学——学术百科——知网空间”，发现在“公安法学”词条下收集了许多论文，大多数发表在公安院校、警察院校、政法管理干部学院的学报等刊物。目前虽然没有报刊杂志取名为“公安法”或“公安法学”，但是，公安法学的论文倒是不少。经过研究，发现关于公安法学的研究论文，有两种研究对象和路径，一种是关于公安法律法规的研究，比如《公安大学学报》1989年第一期如姚伟章的《论公安法学研究》一文，认为“公安法学”是一门很重要的学科。它是以公安法律、法规及其发展规律为主要研究对象的科学。属于法学的重要组成部分。公安法学研究的范围，主要包括：公安法学的一般原理，公安法律机制、公安法制建设的经验、公安法制史、比较公安法学研究、公安法分类研究。该文认为，“早在新民主主义革命根据地，就把有关公安保卫工作的规范性文件，称统为公安法规。新中国成立以后，公安法规的叫法一直沿用至今。”“公安法律体系是由公安组织法、公安行政法、公安刑事法、公安军事法所组成的有机整体。”另一种更多的论文是关于公安院校的法学教育或公安干警培训中法学教育教学的问题，属于公安人才培养中的法学教育问题。如《四川警察学院学报》2016年第1期刊登的《公安法学教育的有效性分析——基于有效教学理论》；《吉林公安高等专科学校学报》2011年第5期刊登的论文《政法干警招录培养体制改革视角下的公安法学教学模式研究》；《武汉公安干部学院学报》2010年第3期刊登的《公安法学教学改革应注重三个结合》；《江苏警官学院学报》2007年第1期刊登的《公安法学教育的目标和模式定位》；《湖南公安高等专科学校学报》2003年第5期刊登的《讼公安法学教育理念的转变与教育目标定位》等等。江苏警官学院王云的《关于公安法学教育模式的理性思考》一文中指出：“公安法学教育是基于公安职业需求和法学教育相结合而形成的特殊的法学教育，其任务是培养学生获得从事警察职业所必须具备的法律知识结构和能力。”由此可见，这种意义上的“公安法学”是公安教育中的法学教育。
关于公安法、公安法学的研究的论著、教材等，是我们观察公安法学研究状况的一个重要观察点。中国人民公安大学出版社2007年7月出版的《中国公安图书总目》，正编收录了新中国成立至2000年出版的公安基础学科、公安专业学科、公安技术学科、相关法律及工具书的目录信息数万个。其中在公安基础学科中，第二部分是“公安法学”，分为“公安法学总论”“公安法制”“公安法律、法规”“公安行政复议与行政诉讼”四个部分。
在“公安法学总论”中，收录了李华章主编的《公安法学概论》（中国人民公安大学出版社1990年版），作为山东省高等教育自学考试公安管理专业教材。该书分为公安法规基础理论、公安组织法规、公安行政法规和公安刑事法规四篇。同时有傅宗华编著的《公安法学概论自学指导》（中国人民公安大学出版社1990年版）。同时还有1989年10月由内蒙古自治区公安厅、法学会编的《内蒙古自治区首届公安法学论文选编》；宋世杰、周雄文主编的《公安法学》（中南工业大学出版社2000年版）。郝赤勇主编的《公安法律制度概论》（群众出版社2000年版），作为公安部教材编审委员会组编的人民警察公安业务基础教材。此外，被列入“公安法学总论”条目下的其它书目主要是警察法和警察法学的论著和图书。在“公安法制”条目下，收录的图书有：最高人民法院办公厅、司法部办公厅编的《法院和公安、检察机关必须加强协作》（法律出版社1958年版）；由郝赤勇等编的全国首届公安法制理论与实践征文活动论文集《公安法制理论与实践征文选编》（群众出版社1992年版）；王景荣主编的《公安法制通论》（群众出版社1994年版）；罗锋、祝春林主编的《公安法制基本知识》（警官教育出版社1998年版）；江宜怀主编的《公安执法通论》（中国人民公安大学出版社1998年版）；郝赤勇、周山主编的《警务公开与公民权利：公安机关警务活动问答》（现代出版社1999年版）等等。
在“公安法律、法规”条目下，收录的图书有：西北军政委员会公安部1950年编的《公安条例选辑》；公安部1955年编的《公安工作条例规章汇集》；公安部办公厅1965年编的《苏联公安法令汇编》；公安部政策法律研究室编，群众出版社1980年出版的《公安法规汇编：1950-1979》；赵秉志、鲍遂献主编，中国检察出版社1999年出版的《中华人民共和国公安法律、法规、规章全集》。戴文殿主编主编、公安高等院校统编试用教材《公安法规基础理论》，由中国人民公安大学出版社1989年出版，等等。
从以上分析可以看出，在公安学理论研究和法治实践中，“公安法学”的研究和教学，已经取得了一定范围内的共识。这些成果对于公安机关依法办事具有指导和参考作用，对于公安人才培养具有教育作用，对于完善公安法制具有借鉴作用，对于建设法治公安的目标任务和举措的提出具有决策参考意义。
四、警察法学与公安法学的关系
（一）公安学与警察学的关系
从世界范围来看，研究警察行为的学科，称之为“警察科学”或者“警察学”，它是关于如何预防、察知、警报和即时抗击侵害社会安全的事物的学问。主要范畴有警察、警务活动、安全、风险、犯罪等等。
关于警察学与公安学的关系，综观各种学术观点，可以将其概括为三种：一是等同说，认为警察学就是公安学，西方的警察中国称之为公安，所以西方的警察学就是中国的公安学；二是包容说，认为二者之间是包容关系，有人认为警察的范围大于公安，我国的《人民警察法》调整的警察的范围不仅有公安机关的人民警察，还有国家安全机关、监狱的人民警察，以及人民法院、人民检察院的司法警察。而且除了以上的人民警察，还有《人民武装警察法》调整的武装警察。所以警察学范围大于公安学；也有人认为公安学的范围大于警察学，公安学不但要研究公安机关、公安工作，也要研究公安队伍和公安活动，警察属于公安队伍的主体，所以，公安学的范围大于警察学。三是交叉说，认为公安学研究公安机关警务活动，警察学研究警察机关警务活动，二者在对象范围、内容体系上有交叉。
尽管对于二者的关系的认识仍众说纷坛，但比较科学的观点是：“公安学与警察学是两个不同但紧密相连的学科。”正如《公安学通论》中所指出的：“公安学与警察学区别与联系并存，需要说明一点，当前我国在学科上使用‘公安学一级学科’，而非警察学。……这一是因为我国长期的人民公安工作实践形成了独具特色的理论和方法体系，二是从世界趋势看，警察的作用大大突破了打击违法犯罪的‘警之于先、察之于后’的传统含义，体现出现代警察职能的象征性、救护性、服务性、公益性和社会福利性等特征，而公安学相对警察学，更具特色性、系统性和理论性。故此，在中文词义上，‘公安学’学科名称更符合我国国情和传统。”
（二）公安学与警察法学的关系
警察法学是与公安学的发展相伴而生的。我国建国初期制定了《人民警察条例》，1995年颁布了《人民警察法》，所以，警察法学的发展有相对确定的学科体系参照——警察法。2002年由高等教育出版社出版的陈晋胜教授所著的《警察法学概论》，是当时中国警察法学理论研究的代表作。该著作以警察职权为核心，全面系统深入地阐述了警察法的基本理论和基本知识。全书分为上下两篇，上篇总论主要包括警察法的一般原理、原则及有关警察、警察法学历史发展及其西方世界警务的知识；作为警察法主体的警察组织的体制、职权及其人民警察的警种、警务保障、警衔制度；警察行为的一般理论、种类、法律责任及其监督。下篇分论分为警察行政法、警察刑事法、警察救济法等几个部分。同时期出版的《中国警察法学》等论著的内容体系大致相同。
警察法学“是关于警察法律制度和警察法治实践活动的科学，是以警察职能为标准而产生的一门新兴的综合性的学科。”警察法学学科的核心词就是“法”和“警察制度”，将两者有机结合起来，构成了警察法学研究的基本研究体系。因此，“警察法学是法学和警察学的有机结合，旨在研究和解决警察法治建设中的理论与实践问题。”
（三）《人民警察法》与“公安警察法”的关系
新中国成立以后，根据《中央人民政府组织法》，撤销了原军委公安部，成立了中央人民政府公安部，隶属于政务院，1954年以后，改名为中华人民共和国公安部，隶属于国务院。同时，实行由公安机关统一领导人民警察的体制。1957年6月25日，第一届全国人民代表大会常务委员会第七十六次会议通过了《中华人民共和国人民警察条例》，由中华人民共和国主席毛泽东签署主席令予以公布。《中华人民共和国人民警察条例》第1条规定：“中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。”第2条规定：“人民警察的任务是依照法律惩治反革命分子，预防、制止其他犯罪分子的破坏活动，维护公共秩序和社会治安，保护公共财产，保护公民的权利和合法利益，以保卫人民民主制度，保障国家的社会主义建设顺利进行。”第4条规定：“人民警察受中华人民共和国公安部和地方各级公安机关的领导。人民警察的编制和管理机构，由国务院另行规定。”可以说，当时的警察就是公安警察，这个警察条例，从调整对象范围、职权职责等等方面，就是“公安机关人民警察条例”。
改革开放以后，随着国家安全机关的成立，监狱管理体制的调整，以及司法警察的产生，我国的警察队伍结构发生了重大变化。1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《人民警察法》，揭开了我国警察制度改革发展的新篇章。《人民警察法》第2条明确规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”2012年修改后，撤销了劳动教养管理机关。目前，我国的人民警察包括公安警察、国家安全警察、监狱警察、司法警察四大种类。
但是，由于历史的原因，《人民警察法》调整对象和规范的内容，主要针对公安机关人民警察。在立法技术上，第二章名称为“职权”，从第:6条到第19条设置13条，理应规定各类警察的职权，但是，实际上第六条到第17条都是对公安机关的人民警察职权的直接规定。第18条原则性规定：“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”第三章到第七章中，除了总括性的规定外，在很多地方都是依据公安机关人民警察的职权对其进行规定的。例如第36条：“人民警察的警用标志、制式服装和警械，由国务院公安部门统一监制，会同其他有关国家机关管理，其他个人和组织不得非法制造、贩卖。人民警察的警用标志、制式服装、警械、证件为人民警察专用，其他个人和组织不得持有和使用。违反前两款规定的，没收非法制造、贩卖、持有、使用的人民警察警用标志、制式服装、警械、证件，由公安机关处十五日以下拘留或者警告，可以并处违法所得五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第47条规定：“建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”
因此，从内容规定和实施主体看，这部《人民警察法》实质上是“公安机关人民警察法”。而我国警察体制及承担职能的特殊性和复杂性决定了警察不仅指公安机关的人民警察，还包括国家安全机关人民警察，监狱的人民警察和法院、检察院的司法警察，甚至在一定意义上还应当包括人民武装警察。而这些警察所隶属的机构，并不能统称为公安机关。同时，公安机关人民警察的职权与公安机关的职权职能密切联系，对于这些职能任务的研究，属于公安学的范畴。监狱警察的职权，与监狱法、刑事诉讼法、刑事执行法密切相关，对于这些职能任务的研究，应当归属于监狱学或者监狱法学、刑事执行学、司法行政学等等学科。研究公安警察职权、研究监狱警察职权和司法警察职权的知识体系，可以归属于“作为警察学与法学的交叉边缘学科的警察法学”，但恐怕难以把这个“警察法学”归属于“公安学的二级学科”。
如前所述，在中国特色国家治理的语境下，公安与警察是交叉关系，“公安”的范围包括“公安警察”，“公安机关”是“公安警察”的上位概念，公安警察只是公安法律关系主体中的一支重要力量，除此之外公安队伍里还包括其他力量，在公安学基础理论里，将它叫作社会治安力量。公安机关除了维护国家安全与社会治安秩序外，还担负军队、机关、团体、企业、事业等部门的保卫工作，承担着管理消防，抵御自然灾害事故，救援、抢险等大量的工作，这些工作不仅需要《人民警察法》所调整的警察来完成，也要依靠《武装警察法》规定的武装警察来完成，例如边防、消防和警卫。因此，警察法难以代替公安法。警察法学也不可能替代公安法学。
从历史上看，中国和西方近现代实际上已经形成了公安制度与警察制度并行发展的制度文化传统。
（四）公安法与公安法律体系的含义
在当代中国法学和公安学理论中，公安法的概念有形式意义和实质意义两种含义。形式意义的公安法特指作为公安制度基本法的具体法律文件，即未来的《中华人民共和国公安法》《中华人民共和国公共安全法》，它应由全国人大常委会制定，其法律地位应当是我国公安理论、公安制度、公安法律关系、公安队伍建设等等方面的基础性、主干性的法律。实质意义的公安法就是调整社会公共安全关系、维护公共安全正当法律秩序的法律规范的总称，也就是现行法律文件中“公安法律”“公安法律、法规、规章”“公安行政管理法律法规”的简称。实质意义的公安法从内容结构上，应当包括公安宪法制度（公安权力与其它国家权力、与公民权利关系制度）、公安机关管理体制和运行制度、公安权力主体制度、公安警察职业制度、公安行政执法和刑事司法制度、公安警务制度、公安监督与督察制度等等若干方面；从法律效力层次上，应当包括宪法关于公安制度的规定、公安法律、公安行政法规、公安地方性法规、公安规章、公安机关的其它规范性法律文件等等不同层次的法律规范；从与现行法律部门的关系上，应当包括公安行政法、公安刑事法等分支。而以上调整公安制度关系的不同部门、不同内容、不同效力层次的法律规范，构成了一个有机统一的整体，就是本文前面已经提到的公安法律体系。
五、建设法治公安需要“公安法学”的支撑
（一）公安法制理论和实践知识应该在法学和公安学体系中占据一席之地
理论来源于实践，在实践中检验，同时，实践经验应当总结升华为具有普遍指导意义的理论。从中国共产党在新民主主义革命时期建立公安保卫机构，到新中国成立以来特别是改革开放以来，包括公安法制工作在内的公安工作经历了丰富的实践，积累了大量的经验，形成了一系列思想理论成果和制度创新成果，应当总结提升为公安法制理论体系。
改革开放以来，伴随着公安学的创立，党和政府非常重视公安法制建设。中共十一届三中全会提出必须加强社会主义法制，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，法律面前人人平等。公安工作也随之逐步走上法制化轨道。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过了七部法律，其中的《刑法》《刑事诉讼法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为公安机关行使职权提供了法律依据。1982年制定的《宪法》第5条增加了“国家维护社会主义法制的统一和尊严”的要求。第28条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他反革命的活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪活动，惩办和改造犯罪分子。”这是公安机关职能的宪法依据，而第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”把刑事司法中公、检、法三机关的关系和地位以根本法的形式予以确定，成为公安法制建设史上的重要标志。1990年全国公安法制工作会议提出了“完善公安法规体系”的目标，公安立法工作得以加强。1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议通过了《人民警察法》。1997年中共十五大首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略任务，并且提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的阶段性目标。2000年，《公安部关于加强公安法制建设的决定》要求“提高立法质量，加快立法进程，建立科学、完善的公安法规体系”；2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》，明确提出了“完善公安法律体系”的任务。2006年公安部制定了《公安机关法制部门工作规范》，该规章的立法目的是“为了进一步加强公安法制建设，规范公安法制部门工作，充分发挥公安法制部门的职能作用。”该规章第二章“职责范围”全面规定了公安部法制部门领导全国公安法制工作，组织、规划、协调、推动全国公安法制建设的十二项职责。从立法技术上看，该规章共有总则，职责范围，立法和制度建设，劳动教养和收容教养案件审核、审批，听证、行政复议、行政诉讼和国家赔偿，执法监督，法制服务、培训、调研和宣传，机构和队伍建设，内务管理和信息化建设，附则十章共计94条，是当时推动公安法制工作的一项重要行政立法。2008年全国公安厅局长座谈会提出了“以推进公安信息化建设为载体，以加强执法规范化建设为重点，以构建和谐警民关系为支撑，深入推进‘三基’工程建设”的工作部署。2012年，为了全面加强公安法制建设，切实提高公安法制队伍履职能力，充分发挥公安法制部门职能作用，公安部制定了《公安部关于进一步加强公安法制队伍履职能力建设的意见》。可以说，三十多年来公安法制建设取得了长足发展，公安立法逐渐完备，“已经基本形成了以《人民警察法》为核心，横向以公安组织法、公安刑事法、公安行政法、公安监督法、公安救济法、警务保障法、警务国际与区际合作法为主要内容，纵向由公安法律、公安行政法规、公安地方性法规、公安部门规章、公安地方规章组成，调整公安工作的各个方面，既相互独立，又有机联系的统一整体。”虽然这个体系的纵向结构和横向结构都有待进一步完善，甚至有些基本法还没有制定出来，现有的法律、法规、规章的立法位阶普遍较低，立法质量有待提高。但是公安法制部门的履职能力不断提高，公安机关行政执法、刑事执法不断规范化，公安工作法制化程度和水平明显增强，公安法制建设形成了许许多多理论观点、制度创新、实践经验，这一切，都需要通过理论提升和总结概括，使之学理化、体系化、知识化，使之上升为“公安法学”，使之成为法学体系和公安学体系的一个重要组成部分。
（二）全面依法治国和全面深化公安改革，迫切需要加强公安法学研究
中共十八大以来，党中央对于公安工作的要求，从“法制化”提升到了“法治化”的“升级版”。十八大明确提出2020年全面建成小康社会的奋斗目标，小康社会的重要标志包括“依法治国方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实保障。”十八大首次提出“法治是治国理政的基本方式”，“提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治环境。这些要求，对于公安工作完全适用，甚至可以说是切中公安工作的要害。
2013年1月7日，中共中央总书记习近平就做好新形势下政法工作作出重要指示，强调顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进“平安中国、法治中国、过硬队伍建设，深化司法体制机制改革，坚持从严治警”。
2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”该决定不仅明确提出在“推进法治中国建设”的目标引领下，深化行政执法体制改革，“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，“做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制”，“完善人权司法保障制度”，“健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则”，“废止劳动教养制度”等内容，而且在“创新社会治理体制”之内容中，明确提出“改进社会治理方式”，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，”“健全公共安全体系”，“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系”。这些内容，无疑是加强公安工作和深化公安改革的基本遵循。
2014年10月召开的中共十八届四中全会是公安法治发展史上具有里程碑意义的中央全会。会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是中国共产党的法治宣言书、法治中国建设的顶层设计书、中国特色社会主义法治理论的教科书。该决定首次明确提出：“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。”决定提出：“全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”该决定围绕建设法治中国的战略方向，确立了建设中国特色社会主义法治体系的六大领域二十个方面190多项法治建设和改革的举措，为整个法治建设包括公安法治建设提出了全新的目标、任务和要求，这些内容和要求应当反映到公安学的知识理论体系之中。
（三）建设法治公安需要公安法学的支撑
2015年2月，中共中央通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称“《意见》”）及相关改革方案，这个《意见》是十八届三中、四中全会精神在公安工作中的全面体现。《意见》明确提出：“全面深化公安改革的总体目标是：完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化，进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。”全面深化公安改革共有七个方面的主要任务，100多项改革措施。一是健全维护国家安全工作机制，二是创新社会治安治理机制，三是深化公安行政管理改革，四是完善执法权力运行机制，五是完善公安机关管理体制，六是健全人民警察管理制度，七是规范警务辅助人员管理。全面深化公安改革部署的改革措施，绝大部分需要依靠法律手段，运用法治思维和法治方式推进。《意见》提出的基本形成制度体系的目标，主要是指法律制度体系。改革《意见》从当前公安工作实际出发，坚持以问题为导向，聚焦三个方面的问题：一是着力完善现代警务运行机制，提高社会治安防控水平和治安治理能力，以提高广大人民群众的安全感；二是着力推进公安行政管理改革，提高管理效能和服务水平，以提高人民群众的满意度；三是着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。
十八大以来党中央和人民群众对公安工作深化改革、加强法治建设提出了全新的理念、目标和要求。既然法治是治国理政的基本方式，那么，法治也应是公安工作和公安队伍管理的基本方式；建设平安中国、法治中国和过硬队伍，恐怕有大量的任务要落在公安机关身上。特别是从完善公安法律体系到建设法治公安、建设公安法治体系，推进社会公共安全治理体系和治理能力现代化，提出了公安法治的新理论、新目标、新任务、新战略、新举措，这些内部如果不能上升到公安学体系之中，不能形成一个相对独立的分支学科——公安法学，那么，不仅难以满足社会发展对公安学和公安法治建设的需要，而且这样的公安学体系的科学性、完整性是难以保障的。
事实上，由于公安法学研究的相对滞后，由于缺少公安法学理论支撑，已经影响了公安改革目标任务的设计，影响到公安警务人才的培养。比如，关于全面深化公安改革的目标，目前的定位是“完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制”，那么，什么是现代警务运行机制？什么是与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制？什么是执法权力运行机制？现代警务运行机制与执法权力运行机制是什么关系？现代化的国家都是法治国家，现代警务运行机制如果不包含法治要素，那就不是现代警务运行机制。如果说现代警务运行机制包括法治要素，那么，它与执法权力运行机制就不是并列关系，就不应该把它们作为公安改革的两个目标任务，而应该是一个目标，即把公安改革的目标定位为“完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制”！由于不重视公安法学研究，公安学研究中缺少法治理论思维，导致公安警务人才培养过程中，公安法治思维缺失，公安法治能力培养缺失，一些警察在执勤执法活动中，缺失法治思维，执法犯法，山西太原警察“踩头发案”民警涉嫌滥用职权罪被逮捕，北京“雷洋案”5名涉案警务人员涉嫌玩忽职守被起诉，此类案例说明，对警察的公安法治教育缺失。
六、加强公安法学研究的路径
（一）创建公安法学学科的可能性
一个学科的建立，首先要有客观需要，其次要有可能性。创建公安法学的必要性、紧迫性已经越来越受到公安理论和实务界的认同。同时，创建这一学科也有现实可能性。
从学科独立的可能性看，一个学科能否独立，主要看它是否具有独立的特殊的研究对象，是否有独立的理论体系和范畴体系。“公安法”是我国法律体系中客观存在的一个法律制度体系，它包括宪法部门法中关于公安制度与国家制度、公安制度与人权保障制度的基本规范，包括行政法部门法中公安行政法，包括刑法、刑事诉讼法等部门法中公安工作和公安警务的许多规范，它横跨几个部门法。公安法调整的社会关系包括公共安全管理关系，由于公安机关和公安警察的武装力量性质，因此，公安法调整公共安全管理关系的方法，具有明显的武装力量强制性，这是其它法律部门调整方式所不具备的特殊性。公安法的特殊性决定了公安法学研究对象的特殊性，这个研究对象是目前其它法学学科和公安学学科尚未专门系统研究的对象，具有独立性和特殊性。在公安法学的研究中，已经形成了公安法律、公安行政管理法律、公安法制、公安法治、公安立法、公安行政执法、公安刑事司法、公安法治督察、公安法治队伍、国际警务执法合作等等范畴体系，以及完善公安法律体系、实现执法规范化、建设法治公安、公正执法、依法治警、从严治警、科技强警等等理论体系。一个具有独立研究对象、形成独立的范畴体系和理论体系的公安法学呼之欲出。
从学科独立的现实进程看，在公安学三十年多年的历史发展中，公安学概论、公安学基础理论中有“公安法制”“公安执法”“公安法律体系”的内容，这些零散的内容需要系统化整合；法学学科对于公安权力、警察权、刑事侦查、司法改革等问题的已有研究，需要站在推进国家治理现代化和建设法治中国、建设法治公安的视野下给予系统化提升；丰富的公安法治建设的经验得有待于从公安法学角度予以总结提升；学界已经或者正在进行的关于公安法学的有益探索成为加强公安法学研究的重要基础，已有的研究队伍和学术力量，许许多多的“公安法学”论文专著教材，必将成为推进公安法学研究走向繁荣的良好条件。
（二）创建公安法学学科的意义
创建公安法学学科，首先可以充实、完善公安学学科体系，丰富学科内容，体现时代要求，形成科学完整的公安学学科体系和理论体系。公安学无论从内涵还是外延上不仅包括有公安基础理论、公安管理学、治安学、侦查学，还应该有公安法学；不仅有公安政治学、公安经济学，也应有公安法学。其次，创建公安法学对于法学体系的完善具有现实意义。使得法学体系更加丰富、完整，更加符合中国法治实际，更加科学。三是对于从理论上指导公安工作和公安改革具有重要意义。公安工作的指导理论包括马克思主义国家学说、人民民主专政理论、社会主义法治思想、社会管理创新与社会治理理论，而对于公安法治工作和深化公安改革而言，中国特色社会主义法治理论的指导尤为重要，而法治理论在公安工作中指导、应用化的知识体系无疑应该是公安法学理论体系，其中的人民公安理论、法治公安理论、理性公安理论等等都是中国特色的公安法学理论的基础理论，运用这些理论指导公安立法、公安执法、公安行政管理、公安法治监督、公安法治保障，才能对解决现实法治问题具有现实的指导意义。最后，创建公安法学，形成公安法治建设的理论、方法、学说，对于繁荣中国特色社会治理理论、社会治安理论、乃至中国特色社会主义法治理论，都有理论探索和实践意义。正如在西方国家有警察学、有警察法学而鲜见有公安学、公安法学，公安理念、公安法是中国特色国家治理体系的特有内容之一，对这个特有内容的法理探索及其科学论证，必定有益于中国特色法学理论的完善。
（三）加强公安法学研究的前提
加强公安法学研究前提和警察是要处理好三个方面的关系：
其一是处理好与公安学的关系。在当代中国，公安学一词至少被从三个层面上赋予范围大小不同的含义。一是国务院学位委员会通过的《学位授予和人才培养学科目录》中所指的法学门类下的“公安学”一级学科概念，它包括公安学本科人才培养的专业，就基本专业来说包括治安学、侦查学、边防管理学等，而特设的还有禁毒学等近十个专业。同时包括公安学的硕士和博士人才培养。公安学一级学科意义上的公安学，本文称为“中义”的公安学；而目前大多数以“公安学”名称出版的论著，实质上是公安学一级学科意义上的公安学理论特别是基础理论的内容，它研究公安学的基本概念、基本理论、公安工作的基本原理、基本规律和公安警务运行、公安执法活动的基本内容，犹如法学学科体系中的“法学基础理论”，但还不是“法理学”，也不像“法学概论”，本文称它为“狭义”的公安学；《学位授予和人才培养学科目录》中与“公安学”并列的“公安技术”是什么含义呢，实际上是公安工作中的技术，包括公安预防技术、公安预警技术、公安控制技术、公安处置技术、刑事物证检验鉴定技术、特种警用装备技术等等。两个“公安”一级学科并列的学科结构至少告诉我们，它们之间有共同性，都是“公安”的知识体系，而“公安学”一级学科显然不研究公安技术问题，从其下属的专业来看，主要是公安制度、公安活动、公安警务机制等，而“公安技术”一级学科也不研究公安理论、制度、运行机制等问题。因此，是否还存在着一个在“公安学”一级学科和“公安技术”一级学科之上的作为“最大公约数”的“公安学”呢？如果有，那么它就应该包括研究公安理论、公安制度、公安活动、公安警务机制的公安学和研究公安侦查技术等的公安技术学，这个意义上的“公安学”本文称为“广义”的公安学。《中国公安大百科全书》就是广义的公安学的知识体系。创建公安法学，研究公安工作的法律制度和法治化运行机制，其内容不可能重复或移植狭义的公安学，但也许可能还会涉及公安技术运用中的法律问题，如非法证据排除规则。因此，创建公安法学不是重复“狭义”的公安学，而是充实“广义”的公安学，发展“中义”的公安学。当然也不会取代狭义的公安学。
其二是处理好与警察法学的关系。警察法学关于警察法研究，目前也分为两个层面，一是以《人民警察法》规定的警察法律制度为研究对象的警察法学，二是包括公安学、警察法学研究对象在内的更大的“警察法学”，前者如《警察法学》的论著，多数属于狭义警察法学，后者属于广义警察法学，如成立于2010年的中国警察法学研究会就属于此。由于公安学基础理论中对于公安和警察、警察法等概念已有比较明确统一的认识，因此，创建公安法学应该不会与狭义的警察法学有重复，因为《人民警察法》第二条关于警察的范围规定大于公安机关人民警察，因此，公安法学无论如何也不可能去研究监狱警察、司法警察法律制度，充其量与公安警察法律制度会有很小的交叉和关联。至于广义的警察法学，随着学科发展，或许这种意义上的警察法学会转向公安法学和狭义的警察法学，甚至是最狭义的公安警察法学！
其三是处理好与公安行政法学的关系。公安法律体系中，包括公安组织法、公安刑事法、公安行政法、公安监督法、公安救济法等内容和分支。如果说公安法学研究范围必然包括公安法律体系，那么，公安行政法学、公安刑事法学等均属于公安法学体系之中，然而，时代要求我们创建的公安法学，不应该也不可能仅仅放在对公安法律体系中诸分支法律制度的解释上，而应该有更加丰富的内容。因此，公安法学是广于公安行政法学的新兴学科。
按照对已有的学科不予重复、科学划分研究范围以及相对独立的研究对象和研究方法的方法论原则，创建公安法学，与现有的公安学、警察法学等都不存在学科对象范围上的重复和冲突。
（四）加强公安法学研究的思路
其一，关于公安法学的研究对象的确定。公安法学的研究对象不宜笼统的称为公安法律现象。在当下全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、为建设法治中国而奋斗的时代背景下，公安法学的研究对象应该确立为公安法冶运行机制或者公安法治机制及其运行规律，也可以称为法治公安发展规律。公安法治机制是一个包括但不限于公安法律的立体动态的对象，它不仅包括公安法律体系的静态体系，也包括公安法治体系的立体体系，还包括公安立法机制，现代公安警务法治运行机制等等动态对象。这些内容与全面深化公安改革的任务目标具有一致性，公安法学的建立和发展过程，也是深化公安改革、推进法治公安建设的过程，这个研究对象是客观存在的，但同时也是现有的公安学、警察法学所未予研究的，因而具有独立性。从这个意义上讲，我们要创建的公安法学实质上是公安法治学、公安法治机制学的简称。
其二，关于公安法学学科性质的确定。公安法学研究对象是公安法治运行机制，这就决定了公安法学是应用学科，而不是理论学科，是以公安工作中的法治体系、法治机制、法治活动、法治效益等为研究内容，以提高公安立法的科学性、公安执法的规范性和公信力、公安刑事执法的公正性、公安法律监督的有效性为目的，以提高公安治理体系和治理能力现代化水平为方向，以提升公安干警运用法治思维和法治方式履行职责能力为目标，具有很强的实践应用性。同时，从研究对象的存在属性来说，公安法治运行机制，既是公安机关公安工作的内容，也是法治体系、法治国家、法治机制的组成部分，这就决定了公安法学具有公安学和法学的交叉综合学科的学科特征。如果从学科内容性质上看，公安法学的内容还可能会呈现出政治性与科学性相统一、共同性与民族性相结合的性质。公安机关是国家“人民民主专政机关”，公安警察是具有武装性质的执法司法力量，公安法治必然以维护国家安全、社会公共安全为任务，因此，公安法学有突出的政治性、人民性，体现执政党领导政法工作、领导公安工作的政治制度特征，同时，作为一门科学，反映客观规律，反映事物的本质，形成理性认识，这也是科学研究的宗旨所在。因此，公安法学理论应该把政治性与科学性有机统一起来。现代警察制度普遍存在于各个国家，因此，现代警务法治运行机制必然具有共同性、普遍性的规律可循，具有互鉴互学的内容，但是，中国的公安法学旨在解决中国公安立法、执法、司法、法治监督和保障的特殊问题，其理论观点、学科范式、思维方式、价值标准必然具有民族性、具有中国内容，因此，也必须实现共同性与民族性相结合。
其三，关于吸收借鉴国外关于公安法学相关研究成果。大多数国家设立了警察局等警察机关，制定警察法，由于政治制度的差异，世界上设立公安机关的国家很少。但是，它们对于警察执法制度的研究成果，对于我们加强公安法学研究，具有借鉴意义和参考价值。比如，日本、德国等国家，在警察行政复议制度、行政诉讼制度、警察赔偿制度等等方面，规定了有别于其它执法司法人员的权力和义务，值得我们借鉴。
其四，关于加强公安法学研究的路径选择。加强公安法学研究，要坚持研究公安法学基本理论问题和公安法治实践问题共同推进的方略，“两条腿”走路，一方面积极探索公安法学理论的基本问题，逐建立和完善科学的理论体系；另一方面围绕公安立法、执法、司法、督察等重大实践问题，以及以审判为中心的刑事诉讼制度改革等重大问题进行研究，实现公安法学的理论和实践功能和价值。
与法学和公安学已有学科相比，创建公安法学的过程，必然是一个革新的过程，是把研究法治公安等新问题的知识从其它已有学科逐步分离出来，走向独立的系统化研究的过程，必然会表现出与已有学科内容之间从渗透融合到逐渐分离自成体系的过程。同时，既便是公安法学创建起来，公安学基础理论中仍然必须有公安法治的内容，只不过从科学研究的分工，以及公安法学的成熟程度而言，其它学科研究公安法治问题，不是用公安法治问题说明其它问题，而公安法学研究的核心则是公安法治问题，是专门性研究，系统性研究，而不是相关性研究。
编辑：Ceci_Zhang, lanceguin, Zj_hsy,泡豇豆二返回搜狐，查看更多
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