新《广告法》解读
国家工商总局广告司司长 张国华
（2015年6月29日）
《广告法》是我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，是规范市场竞争秩序、维护消费者合法权益，保障经济健康运行的一部基础性法律。新《广告法》4月24曰公布，将于今年9月1日正式施行。这是在全面依法治国开启新征程的新形势下，国家从立法层面对我国广告法律关系和广告管理制度的一次重大调整和改革，对完善我国市场经济法律制度、完善现代市场体系，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要而深远的意义。
《广告法》修订的背景。现行《广告法》自1994年10月27日公布、1995年2月1日实施至今，在规范广告经营行为，维护广告市场秩序，保护消费者合法权益方面，发挥了重要作用。近年来，随着我国广告业迅速发展和互联网广泛应用，广告发布的媒介和形式发生了较大变化，现行广告法的有关规定过于原则，约束力不强，对一些新问题、新情况缺乏规范，已不能完全适应广告业发展的客观需要：一是广告准则内容不够完备，针对性不强，药品、医疗器械、农药、兽药、烟草等广告准则内容较为单薄，保健食品、医疗、教育、培训、房地产等广告缺乏专门规定。二是广告活动规范不够明晰，广告主、广告经营者、广告发布者和广告代言人的义务与责任缺乏清晰界定，对未成年人权益保护不够，对网络广告的监管需要加强。三是虚假广告的认定标准尚待明确，有效惩治虚假广告的法律依据还不完善。四是法律责任的针对性和操作性不强，惩处力度不够，难以有效遏制广告违法行为。
新广告法修订的主要内容。新修订的《广告法》，由原来的49条增加到75条，修改幅度大、新增内容多、涉及广泛、内涵丰富。与现行法律相比，新法不仅在内容上有很大扩充，而且把很多原来比较原则的规定进一步细化，使之更加具体，可操作性大大增强。
增加公益广告，扩大调整范围。原《广告法》仅规范商业广告，没有涉及公益广告。公益广告具有引领道德风尚、传播先进文化、推动社会和谐的重要功能。与商业广告相比，我国公益广告的管理、激励措施不健全、公益广告的选题质量、制作水平不高，广告主与广告媒体发布公益广告质量有待提升，这些突出问题制约了公益广告的进一步发展。为此，新《广告法》增加规定国家鼓励、支持开展公益广告宣传活动，大众传播媒介有义务发布公益广告。
严格规范广告代言人的行为，规定其违法行为的责任。现行《广告法》只有广告主、广告经营者和广告发布者三类广告活动主体，本次修改增加了一类广告活动主体，即广告代言人，新《广告法》将在广告中进行推荐、证明活动的主体，包括明星、名人等自然人，纳入规制范围。新法规定:“广告代言人在广告中对商品、服务作推荐、证明，应当依据事实，符合本法和有关法律、行政法规规定、并不得为其未使用过的商品或者未接受过的服务作推荐、证明”（第38条）。在法律责任中，相应规定了广告代言人违法推荐或者证明的行政责任和民事责任。同时，为保障未成年人的健康成长，新增规定不满十周岁的未成年人不得从事广告代言活动。
进一步扩充完善广告内容准则。一是补充、完善了重要商品和服务的广告准则。现行《广告法》仅规定了药品、医疗器械、农药、烟草和食品、酒、化妆品等7种商品的广告准则，新法则对18种事关群众身体健康和财产安全且违法广告发生率高的重要商品和服务的广告内容作出具体规范要求，包括药品、医疗器械、保健食品、医疗、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、烟草、酒类、教育培训、招商等有投资回报预期的商品或者服务、房地产、农作物种子、林木种子、草种子、种畜禽、水产苗种和种养殖广告等。二是禁止烟草广告。规定禁止在大众传播媒介或者公共场所发布烟草广告，禁止以任何形式向未成年人发送烟草广告，禁止利用其它商品广告变相发布烟草广告。三是针对实践中大量非药品、非医疗器械宣称预防疾病或者治疗功能的情况，规定“除药品、医疗器械、医疗广告外，禁止其他任何广告涉及疾病治疗功能，并不得使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语”（第17条）。四是为了防止新生儿父母对母乳代用品产生可以替代母乳的错误认知，促进新生儿母乳喂养，参考《国际母乳代用品销售守则》规定，新法禁止发布母乳代用品广告。
完善了对虚假广告的规制。虚假广告不仅破坏社会诚信、损害消费者的合法权益，而且严重影响市场机制作用的发挥，扰乱广告市场秩序，是各种违法广告中，情节最重、社会反响最激烈、社会危害性最重的一种广告违法行为，这也正是我国刑法专设“虚假广告罪”的原因。现行《广告法》第3条、第4条对虚假广告有原则性规定，但没有明确何为虚假广告以及虚假广告的具体情形，这也成为实践中工商部门查处虚假广告的难点。为了解决该问题，新法专门增加一条，规定了虚假广告的构成条件:“广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告”，并列举了典型情形，以便增强查处虚假广告的可操作性。
进一步完善关于广告活动的规定。将现行《广告法》“广告活动”一章的标题改为“广告行为规范”，并作了如下修改：一是减少许可事项，明确仅对从事广告发布业务的广播电台、电视台、报刊出版单位进行广告发布登记。二是增加了涉及未成年人广告的规定。明确不得在中小学校、幼儿园内开展广告活动，不得利用中小学生、幼儿的教科书、教辅材料、练习册、校服、校车等发布广告。不得在针对未成年人的大众传播媒介上或者针对未成年人的频率、频道、节目、栏目上发布药品广告、医疗广告、医疗器械广告、网络游戏广告、酒类广告。三是增加了广告代言人活动规范。
新增关于互联网广告的规定。新法明确规定互联网广告活动必须遵守广告法的各项规定。针对广告扰民问题，新法规定未经当事人同意或请求，不得向其住宅、交通工具发送广告，也不得以电子信息方式发送广告。弹出广告应当确保一键关闭。互联网信息服务提供者对利用其平台发布违法广告的，应当予以制止。
强化了对大众传播媒介广告发布行为的监管力度。广播、电视、报刊等大众传播媒介是广告发布的重要渠道，新法对其广告发布活动进一步加强了管理，如新增规定电台、电视台发布广告应当遵守有关时长、方式的规定。大众传播媒介不得以介绍健康、养生知识等形式变相发布医药类广告。广播、电视、报刊发布违法广告的，该媒体的主管人员与直接责任人员将受到处分。
强化了执法机关的监督管理职权和职责。新法将现行《广告法》第四章的标题“广告的审查”修改为“监督管理”，并明确了广告监督管理机关、广告审查机关和有关主管部门的职责、职权和义务，为形成齐抓共管、综合治理的广告管理机制提供法律依据。具体包括：第一，增加了工商部门在履行广告监督管理职责中可以采取的行政强制措施规定，以解决执法实践中缺乏手段的问题。第二，进一步增加并明确了工商部门的广告监管工作职责。第三，为提高广告审查机关审批行为公开透明程度，强化社会监督，增加规定广告审查机关应当通过政府网站及时向社会公布批准的内容。第四，规定工商部门会同有关主管部门，制定利用广播、电影、电视、报纸、期刊、电信网络、互联网等媒介和形式发布广告的行为规范，以加强对媒体发布者的监管。
完善法律责任，加大对广告违法行为的处罚力度。一是在罚款数额确定上设计了比例罚和定额罚结合的机制。二是区分行为性质和情节轻重设定行政处罚种类和幅度，突出打击虚假广告。三是增加了行政处罚种类，加大打击力度。四是增加规定新闻出版广电部门的管理责任。
新《广告法》全面贯彻从严监管的立法思想。新《广告法》从多个角度贯彻从严监管的立法思想，为营造文明诚信的广告市场秩序提供了法律制度保障。
强调广告主的第一责任。此次《广告法》修订明确了广告活动中各主体的义务和责任，特别是新增加了“广告主对广告内容的真实性”负责的规定。从广告主、广告经营者、广告发布者在广告传播过程中的作用来看，广告主是第一推动力，是出资设计、制作广告的主体，是对广告内容有决定权的主体，是广告活动的源头。广告经营者、广告发布者是依据广告主的委托授权开展广告活动。同时，广告主基于广告宣传进而销售商品获得经营利益，从“利之所在，责之所归”的角度，广告主也必然要为广告活动出现的违法行为承担法律责任。
强调广告媒体的审查责任。在立法过程中，曾经有观点认为，广告媒体无需履行广告审查责任。但从执法实践看，广告媒体履行广告审查责任，是预防广告经营者、发布者制作、发布虚假违法广告的重要防线。许多虚假违法广告之所以能够发布，与广告经营者、发布者放弃审查把关责任有密切关系。因此，新法继续明确了广告发布媒体的审查责任。
强调对监管部门加大问责的力度。一是规定工商行政管理部门应当建立健全广告监测制度，完善监测措施，及时发现和依法查处违法广告行为。二是规定任何单位或者个人有权向工商行政管理等部门投诉、举报违反本法的行为，各有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，及时处理投诉、举报，并将处理结果及时告知举报人。三是工商行政管理部门不依法履行监管职责的，对负有责任的主管人员和直接责任人员，依法给予处分。四是规定工商行政管理部门对广播电台、电视台、报刊音像出版单位给予处罚的，应当通报新闻出版广电部门以及其他有关部门，这些部门应当依法对负有责任的主管人员和直接责任人员给予处分；情节严重的，并可以暂停媒体的广告发布业务。新闻出版广电部门以及其他有关部门未依法处理的，对负有责任的主管人员和直接责任人员，依法给予处分。
强调提高法律责任的震慑力。一是提高了罚款的幅度。二是增加规定对于违法情节严重的，可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。三是增加规定要对违法行为进行信用公示的规定。四是继续保留了工商机关可以对违法情节严重的广告发布媒体处以暂停广告发布业务的规定。五是增加了无过错的民事连带责任。
张国华同志简介
张国华，现任国家工商总局广告司司长，硕士研究生学历。曾任内蒙古自治区团委副书记、内蒙古赤峰市市委常委、组织部长、纪委书记、市委副书记，内蒙古二连浩特市市委书记、内蒙古锡林郭勒盟副书记、盟长、国家工商总局直销监督管理局局长等职，2013年7月起任现职。
