导读：
气候变化日益成为严重制约非洲经济社会实现可持续、包容性发展的最主要威胁之一。为增强气候风险管控能力，非洲围绕推进气候适应，探索提出了系统的治理愿景。但受制于域内外诸多因素，非洲在应对气候变化的进程中仍面临多重挑战。中非合作为非洲推进气候治理提供有力支持，凸显气候合作之于构建新时代中非命运共同体的重要意义，为推进和引领发展中国家公平参与国际气候多边合作树立了良好的典范。原文载《中国社会科学院大学学报》2022年第10期，注释略。
当前形势严峻的全球气候变化无疑已成为全人类发展面临的共同挑战。非洲作为世界上发展中国家最为集中的大陆，其稳定与发展更是受到气候变化的直接威胁。在2021年举行的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第二十六次缔约方大会（COP26）上，非洲领导人再次集体呼吁，国际社会需更加重视非洲在应对气候变化方面的诉求与困难，支持非洲增强全面落实《巴黎协定》（The Paris Agreement）的能力。在应对气候变化的语境下，推动自身治理体系和治理能力的提升，将成为贯穿非洲独立探索实现包容性发展全过程的重要逻辑主线。
一、气候灾难加剧非洲发展困局
近年来持续频发的气候灾难给非洲各国带来的消极影响不断加剧，日益成为严重冲击非洲正常社会经济发展的不可控因素。
（一）非洲沦为气候灾难的最大受害者
从温室气体排放量与遭受自然灾害烈度的对比可以看出，非洲无疑是当前全球气候变化最大的受害者。非洲大陆原材料出口和初级加工业依然是驱动经济发展的最主要动力，大量消耗传统化石燃料的现代工业、交通运输业的规模十分有限。与发达国家和新兴市场国家相比，非洲的碳排放量一直处于全球最低水平，总量只占全球的2%～3%，仅有南非一个国家的排放总量进入全球前十五位，高于或接近全球人均排放量的国家也只有4个。相较于在温室气体排放量上的低“贡献率”，非洲是近年来世界范围内遭遇极端天气和生态灾难冲击最严重的地区之一，仅从2019年开始至今，就先后有“伊代”超强飓风、东非沙漠蝗灾、萨赫勒严重干旱、大裂谷北部持续洪涝等罕见自然灾害出现，给非洲各国敲响了气候灾难加剧的警钟。
世界气象组织（World Meteorological Organization）发布的《2020年非洲气侯状态》（State of the Climate in Africa 2020）显示，气候变化对生态环境的消极影响在非洲表现得尤为明显。其一，气温持续攀升。统计显示，2020年非洲大陆的近地表平均温度较1981—2010年的平均值上升0.45~0.86摄氏度，远超同期全球陆地—海洋的平均增温幅度0.5摄氏度。按此升温速度，至21世纪40年代，乞力马扎罗山、肯尼亚山、鲁文佐里山等非洲仅有的几处赤道冰川将消失殆尽，引发严重生态灾难。其二，海平面上升加快。非洲的海平面上升呈现不均衡态势，其中印度洋的上升速度达到每年4.1厘米，大西洋为每年3.6厘米，仅有地中海上升速度（每年2.9厘米）略低于全球平均海平面上升速度（每年3.3厘米）。印度洋和南大西洋沿岸地区遭受干旱、飓风、海啸等自然灾害袭击的可能性大大增加，低洼地带甚至毛里求斯、塞舌尔、留尼旺等国（地区）面临被淹没的风险。其三，降水反常问题凸显。一方面，此前干旱的尼罗河流域、东非大裂谷的降水量持续增多，频繁引发洪涝灾害。另一方面，一直温暖湿润的刚果河、赞比西河、几内亚湾沿岸的降水量较同期严重偏少，森林火险等级不断攀升，部分居民甚至出现吃水难的问题。
受上述三方面因素影响，2020年非洲遭受自然灾害的频次和烈度总体上依然呈快速上升态势，其中南部、东部、中部三个次区域受影响最为显著。碳排放量与自然灾害发生率之间的严重失衡，凸显了非洲作为全球应对气候变化链条上最为薄弱一环的尴尬处境。如果不能及时有效地采取相应的治理措施，不断加剧的气候灾难不仅将严重破坏非洲发展的自然基础，而且也将给非洲人民的生命财产安全带来直接的威胁。
（二）气候灾难使非洲的安全局势复杂化
气候灾难频发带来的次生消极影响，首先表现在非洲的安全领域。安全治理赤字是长期困扰非洲发展的顽疾，气候变化因素则进一步加剧了非洲安全治理能力与现有安全挑战之间的失衡。气候灾难频繁的地区，通常也是地区安全局势恶化的区域。联合国经济及社会理事会—建设和平委员会联席会议指出，非洲气候变化的受害地区与恶性冲突泛滥的地区之间存在高度的重合。干旱困扰的西萨赫勒地带、沙漠蝗灾袭击的东非、飓风和水灾重创的南部非洲印度洋沿岸，是“博科圣地”“索马里青年党”“圣训捍卫者”等非洲恐怖主义势力猖獗的高风险地区。从内在演进逻辑来看，气候灾难引发的瘟疫、饥荒等次生灾难更容易引发大规模人道主义危机，滋生极端主义势力，为冲突的产生和蔓延提供温床。
在实践层面，上述两个维度的联系往往交织在一起，逐步构成了以气候变化为核心变量的多重安全挑战。其一，大规模居民迁徙加剧族群间矛盾冲突。受持续干旱影响，西萨赫勒地带以游牧为生的多个族群开始大规模长途迁徙，或是越过农牧传统分界线，或是非法进入其他国家草场，因争夺自然资源而与当地族群发生冲突。马里的南北矛盾、苏丹达尔富尔的农牧民冲突、乍得湖沿岸的武装冲突，都在不同程度上包含着自然环境变迁导致的族群间矛盾。据世界银行估算，至2050年，非洲将产生2.16亿气候变化移民（climate change immigrants），自然环境相对较好的区域的人口压力将进一步增大。其二，农业生产滑坡引发粮食危机。由于多重自然灾害叠加冲击农业生产，2020年非洲约有9800万人的粮食安全得不到保障，较2019年上升40%。受旱灾和蝗灾影响，西非与非洲之角地区成为粮食危机最为严峻的地区。2020年尼日利亚有超过920万人处于极端饥饿的状态，创1960年独立以来的最高历史纪录。在世界粮食计划署（World Food Programme）重点监控的面临粮食危机的国家中有34个为非洲国家，其中埃塞俄比亚、莫桑比克等国的粮食危机已处于最高级别。其三，自然资源短缺导致国家间关系的紧张。受近年来东非高原降水量偏少以及复兴大坝建设的影响，青尼罗河上下游的埃塞俄比亚、苏丹两国就水资源的分配长期争执不下，引发两国交恶。此外，水温上升和水质变化导致维多利亚湖渔业资源锐减，肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、卢旺达、布隆迪等五国围绕捕捞权和环保义务分配的问题，相互指责，互不相让。随着越来越多的自然资源在空间分布上发生变化，类似的国家间争端恐将成为日后非洲政治发展无法回避的主题。
总体而言，在气候灾难的催化与聚合作用下，非洲面临的各类传统、非传统安全挑战不仅在不同程度上面临着继续恶化的风险，而且还展现出同频共振的趋势，给非洲原本羸弱的安全治理体系带来巨大的压力，提高了构建可持续和平与安全机制的难度。
（三）气候灾难掣肘非洲的经济社会发展
极端天气及其引发的各类次生灾难，不仅会大幅度破坏非洲的经济发展成果，而且会相应带来诸多社会治理难题，在一定程度上抵消非洲大陆自由贸易区建设带来的发展红利，是非洲实现包容性与可持续发展目标所面临的最主要障碍之一。
气候灾难将首先冲击非洲的经济发展。在非洲占据主导地位的传统农牧业，在适应环境变化方面带有明显的脆弱性，面对频发的自然灾害，难以维持可持续发展与增长。受此影响，非洲国家经济发展短期内难以摆脱与气候变化相关的“适应性赤字”（adaptation deficit）。联合国非洲经济委员会预测，气候变化将会加剧非洲传统产业的脆弱性，最早到2030年便会在宏观经济层面大规模带来恶劣影响。如果以理想状态下的非洲的GDP增速为基准，那么当加入气候变化的变量之后，2030年的非洲的GDP将下滑15%，2050年非洲农业生产将萎缩15%～20%。此外，非洲各国政府也将会把越来越多的财政收入用来弥补因自然灾害频发而导致的损失。预计未来30年内非洲各国的相应财政支出会增加两倍，严重透支政府的发展能力，加剧债务负担。因此，在不考虑其他制约因素的前提下，仅气候变化这一项挑战就将使许多非洲国家在可预见的时期内难以跨过中等收入国家的门槛。
与此同时，气候灾难也将大幅度提升非洲社会治理的难度与成本。在脱离迁出地的生产资料后，气候移民通常无法在迁入地找到替代性的谋生手段，其中妇女和青年群体尤甚。无论是逃避干旱南迁肯尼亚的索马里牧民，还是无鱼可打而东迁坦桑尼亚的布隆迪渔民，大多都沦为内罗毕、阿鲁沙等城市周边贫民窟里的社会弱势群体。此外，不同非洲国家间的发展不平衡问题也将因此加剧。越是经济体量小、产业单一的国家，越是难以应对气候灾难带来的社会问题。由此引发的保护主义、民粹主义泛滥，也将给非洲大陆自由贸易区建设带来一定的现实障碍。
二、气候适应成为非洲发展探索的焦点
推动非洲社会全面适应气候变化，及时有效中和气候灾难的消极影响，变危为机谋发展，日益成为非洲当前探索的重点。
（一）搭建推动气候适应的宏观政策框架
非洲从整体发展战略的高度谋划自然与发展的关系，将推动气候适应纳入推进治理体系和治理能力现代化的顶层设计之中，力图在有效管控气候变化风险的基础上构建全新的发展格局。
非洲联盟（以下简称非盟）率先在推动气候适应方面探索政策创制，为非洲国家在该议题上的团结协作搭建必要的制度平台。2014年，《非盟气候变化战略（草案）》（Draft African Union Strategy on Climate Change）发布，为推动气候适应进行了明确的规划。第一，构建了统一的机制与平台。为凸显气候议题的特殊地位，非盟此前成立的若干相关机构被系统整合到统一的机制之下，由非洲国家元首和政府首脑应对气候变化委员会全权负责，形成在每年联合国气候大会召开前夕举行会议的固定机制，及时收集和整理非洲最新的利益关切。第二，阐明了统一的原则与目标。非盟以泛非主义和非洲复兴的理念为引导，推进非洲国家间在应对气候变化议题上加强合作、夯实共识，在2015—2035年逐步推动非洲实现“气候智能”（climate smart）型社会经济发展。第三，明确了统一的立场与举措。非洲各国应在《联合国气候变化框架公约》的指导下，重点把在非洲推动气候适应、实施减缓措施、深化技术转移与低碳增长、探索应对措施、发展绿色经济等五个方面，作为与国际社会进行接触与合作的基本立足点。第四，指出了统一的施政方向。非盟将强化气候变化治理、发展规划统筹考虑气候变化因素、强化对气候变化的宣传和研究、推动地区和国际合作，作为非洲国家具体应对气候变化的四大行动支柱。正是在非盟的有效推动下，国际社会对非洲应对气候变化的关注，从之前对非洲生态环境脆弱性的学理性评估与关注，以及发出警惕气候变化风险的预防性警告，全面转化为在推动气候适应方面与非洲开展国际合作，支持非洲有效管控气候变化风险。
除非盟之外，非洲各个次区域合作组织也制定了相应的政策框架，为实现各个非洲国家的制度安排与非盟政策创制的有机融通发挥了必要的桥梁纽带作用。比如，东非共同体在2010年发布《东共体气候变化政策》（EAC Climate Change Policy），就成员国如何应对干旱、洪灾、饥荒、污染等环境挑战给出了相应的指导性意见，并就定期评估在东非次区域内推动气候适应的成果给出了相应的机制与时间表。此外，以东共体的政策框架为基础，东南非共同市场、南部非洲发展共同体于2011年共同发起《东南非洲气候适应与减缓计划》（Programme on Climate Change Adaptation and Mitigation in COMESA-EAC-SADC Region），就如何支持非盟的气候适应愿景、协调域内国家发展“气候韧性”（climate resilient）型经济，制订了每五年一个周期的行动计划。这些机制每年都会在非盟首脑会议前夕，举行相应的成员国协调会议，为非洲国家元首和政府首脑应对气候变化委员会相关会议的召开提供必要的支持。
截至目前，非洲已经形成了由非盟统一领导、各个次区域合作组织全面配合、非洲国家积极支持的推动气候适应的路线图。由此形成的非洲统一立场和协同行动，不仅构筑了非洲气候治理与全世界应对气候变化战略相互衔接的转接阀，而且为强化非洲各国的团结与互助、推进非洲一体化发展，提供了强大的内生动力。
（二）推动“气候适应+”的具体施政改革
为全面适应非盟、次区域组织提出的推动气候适应的战略，非洲逐步将应对气候变化作为横跨政治、经济、社会、安全等多个领域的复合型命题，并且在分析气候变化直接和次生影响的前提下，将实现气候适应作为优化和改革既有治理模式的底层逻辑。
在安全领域，考虑到气候灾难与武装冲突、地区动荡之间越发密切的联系，非盟当前逐步探索“气候适应+安全”模式之于构建可持续和平的重要意义。《非盟气候变化战略（草案）》颁布后，非盟和平与安全理事会（The Peace and Security Council）把大力推动气候适应列入非盟和平与安全架构的重要议题，推动建设涵盖气候变化议题的大陆早期预警系统，并就干旱与地区冲突、海平面上升与岛国安全、气候移民与社会稳定等议题多次举行专题的讨论，在推进气候适应的宏观视角下探索安全治理的新焦点与新举措。在推动非洲于2020年实现消除枪声目标的《卢萨卡路线图》（Lusaka Master Roadmap）中，提升非洲不断增强气候适应的能力也被列为推动非洲从源头上化解冲突根源的探索方向。特别是2020年非盟专题研判并延长《卢萨卡路线图》目标实现时间后，构建具有气候韧性的发展与和平被列为重点着力的方向。
在社会经济发展领域，推动气候适应同样发挥着越来越重要的作用。作为非洲独立制定的首个经济社会发展战略，《非洲发展新伙伴计划》（NEPAD）日益重视气候变化的意义，逐步实现由“发展与环保并重”到“气候适应+发展”的转变。特别是非盟《2063年议程》发布后，应对气候变化成为非洲未来发展方略中出现频率最高的关键词之一，《非洲发展新伙伴计划》将能源结构转型、自然资源管理、国际产能合作、社会赋权、能力建设等不同类别的议题，都与推进气候适应建立直接的联系，谋求实现气候友好型发展。在2021年制定发布的《绿色复苏行动计划》（2021—2027年）（AU Green Recovery Action Plan）中，强调推动实施气候治理、构建具有气候韧性的发展是助力非洲摆脱发展困局的必由之路。
此外，在新近启动的非洲大陆自由贸易区（African Continental Free Trade Area）建设中，以绿色贸易、绿色物流为基础的“气候变化+贸易”模式，也成为非洲加强内部市场整合、拉动内循环、挖掘本地市场潜力，以及增强非洲国家间经济互补性、提高抗风险能力的基本原则。
各个次区域组织也分别谋划了以应对气候变化为支点的发展战略。例如，南部非洲发展共同体发布《南部非洲发展共同体气候变化战略和行动计划》（SADC Climate Change Strategy and Action Plan），结合域内产业发展的特点提出了“气候适应+医疗健康”“气候适应+矿业开采”等设想；西非国家经济共同体将在进一步拓展可再生能源与能源效率中心（ECOWAS Centre for Renewable Energy and Energy Efficiency）的“绿色发展+性别平等”“绿色发展+救灾减贫”等职能的基础上，探索制定西非以气候适应助力绿色发展提质增效的方案；政府间发展组织制定的《伊加特应对气候变化区域战略》（IGAD Regional Climate Change Strategy）将推动气候适应作为助推非洲之角农业可持续发展、缓解社会矛盾冲突的主要抓手之一。
从这些变化不难看出，在非洲种类繁多、层级不同的发展战略中，应对气候变化正在成为重新串起各类发展机制与主题的全新逻辑主线。“气候适应+”模式的出现，有利于非洲梳理和重构现有的发展机制，防止不同发展愿景与行动计划的相互重叠与碎片化，为非洲的发展提供一条全新的探索途径。
（三）谋求借助推动气候适应，探索全新工业化道路
非洲整体的工业化程度较低，碳排放总量较少，在全球当前大力推动削减碳排放量的背景下，非洲具有“船小好调头”的优势，具备跨过以石化能源为基础的传统工业化道路、直接进入清洁能源驱动的新工业化时代的可能性。
以非洲温室气体排放量最大的南非为例，该国在全球碳排放量的排名远高于其工业化成果的排名，充分说明了以现有能源结构为基础的工业化，存在严重的资源浪费与效率偏低的问题。在数字经济、新能源开发等产业日益蓬勃发展的情况下，背靠非洲庞大潜在市场的南非认识到了推动工业化提质增效的新机遇。从2011年制定发布《南非应对气候变化政策》白皮书开始，南非就开始有计划地推动碳减排，特别是2019年实施的南非《碳税法案》，为全国削减温室气体排放量再立“紧箍咒”。在2021年的格拉斯哥气候大会上，总统拉马福萨表示南非将在非洲率先进一步提升在减排方面的国家自主贡献，将2030年二氧化碳排放量压缩至420～350当量，同时计划安排85亿美元的投资，大力推动新能源建设，以弥补互联网快速发展带来的用电需求和燃煤量下降带来的电力供给缺口。截至2021年底，南非政府已经推动实施了价值28亿美元的新能源项目，包括12个风电项目和13个光伏项目，全部投产后不仅可使全国发电量增长4.5%，而且可以有效缓解当前频繁拉闸限电给全国经济发展带来的日均3000万美元的损失，扩大南非在非洲以及金砖国家中加速对接工业4.0的优势。
相比南非，同为非洲区域经济发展引擎的肯尼亚，在工业化起步时间和成果上要稍逊于南非，因此其发展重点并非能源结构转型，而是直接实施以清洁能源为依托的新型工业化。在“2030愿景”（vision 2030）中有关气候适应原则的指导下，肯尼亚计划跳过依靠化石能源发电的阶段，通过建成非洲装机容量最大的风电项目图尔卡纳湖风电站以及其他清洁能源工程，实现新能源电站占全国电站总装机容量的75%，新能源电能供给占全国用电消耗的90%。在过去九年时间中，肯尼亚全国的用电普及率从不到30%提升到超过75%，清洁能源的普及在其中作出了突出贡献。肯雅塔总统在格拉斯哥气候大会上表示，肯尼亚将在2028年实现居民生活能源100%的清洁化，到2030年实现清洁能源在全国各行业100%的普及。清洁能源的广泛应用，有效改变了肯尼亚现有石油、煤炭资源相对匮乏，能源供给严重依赖海外进口的局面，在提升国家经济发展的稳定性与抗风险能力的同时，也为如何兼顾现代化建设与野生动植物资源的保护进行了必要的探索。
除此之外，埃塞俄比亚、坦桑尼亚、纳米比亚、塞内加尔等次区域经济大国，也分别结合各自的资源禀赋，在水电、光伏、潮汐、地热等清洁能源开发方面取得了一定的发展成就。总体来看，相比世界其他地区的发展中国家，特别是新兴市场国家，非洲主要经济体在能源结构转型和清洁能源推广方面的速度相对较快，将危机转化为机遇，在一定程度上缩小了非洲探索新型工业化所面对的劣势，成为非洲推动气候治理的主要亮点与成就之一。
三、非洲实施可持续气候治理面临的挑战
由于不合理的国际政治经济秩序以及非洲各国自身发展存在的问题，非洲谋划的气候治理蓝图在切实转化为实践的进程中，仍面临着多重不利因素的掣肘。
（一）西方国家“气候霸权”的制约
气候变化是全世界各国面临的共同挑战，应对气候变化的必由之路应是各国互帮互助、加强合作。但作为温室气体的主要排放者，西方国家却在全球气候治理上出现贡献与义务的倒挂，使包括非洲在内的发展中国家难以享受气候正义。
第一，西方国家力推的国际气候治理方案背离非洲的现实。当前国际气候治理的难点之一，就是西方国家机械聚焦碳减排，在世界范围内强调无差别的碳减排义务，将减碳的重任甩锅给广大发展中国家。如前所述，作为全球最低碳的地区，非洲面临的现实难题是如何强化针对自然灾害的应对能力。后《巴黎协定》时代的国际气候大会已举行多次，但西方主导的国际气候治理模式与非洲气候治理间的断层却越发明显。即便是在2021年的格拉斯哥气候大会上，西方国家标榜的成就也是将甲烷排放纳入全球碳减排名录，而以非洲大多数国家为代表的世界最不发达国家的现实困难仍旧没有进入核心议题。从一定意义上来讲，西方中心主义在应对气候变化领域的泛滥，是导致作为一个整体的非洲在国际气候治理议程中长期被边缘化的直接原因。
第二，西方国家利用气候议题从非洲牟利。在对非关系中，应对气候变化正在成为西方国家锁定非洲各国的全新规则。其一，设置绿色壁垒，谋取经济利益。西方国家凭借技术优势，炮制了诸多带有气候友好标签的贸易标准，向发展中国家挥舞保护主义大棒，力图固化对非的经济优势。例如，欧盟为了缓解疫情下的经济危机，于2021年发布《碳边境调节机制》（Carbon Border Adjustment Mechanism），对“非绿色”进口产品征收碳边境调节税。这项创收机制预计能给欧盟带来50亿～140亿欧元额外收益，但代价是严重破坏《科托努协定》中非洲成员国所享受的对欧出口最惠国待遇，被指责为“贸易战”。其二，渲染气候政治，巩固地缘政治利益。西方国家渲染的对非气候合作，本质上是巩固传统地缘政治合作的新议题。美国选择对非气候合作对象的前提，是认同美国在人权、民主上的价值观；法国参与非洲气候治理的重点，是以法语非洲国家为基础的法非合作；等等。因此，真正获得合作资格的成员仍然只是美法传统地缘政治圈子中的非洲国家。这实质上在将气候问题政治化的同时，把非洲分解为以不同西方国家为中心的气候多边小圈子，与非洲打造统一气候立场的诉求相矛盾，弱化了非洲在南北气候对话中的作用。
（二）经济与科技力量的匮乏
气候治理是一个系统的工程，特别是非洲当前推动探索的“气候适应+”模式涉及多个领域，全面落实需要大量且持续的资金与技术支持。但从实际情况来看，非洲面临的这两方面缺口依然巨大，难以独立执行有效的气候治理方案。
第一，非洲难以获得充足的配套资金支持。非洲是世界上欠发达国家占比最高的大陆，为弥补发展中国家气候治理的资金不足问题，2010年的坎昆气候大会（COP16）签署的《坎昆协议》规定，国际社会将在2020年之前，每年提供1000亿美元的气候融资，支持包括非洲在内的全球发展中国家应对气候变化。2015年的巴黎气候大会（COP21）又将该协议的时间范围拓展至2025年。但截至2021年底，这些承诺资金实际上并未全部拨付到位，执行进度堪忧。从结构上来看，已经到位的资金仍然是按照不同国家的碳减排量的幅度和排名来分配，对于众多无碳可减的非洲国家而言，往往难以享受到国际社会的资金支持。在2021年的格拉斯哥气候大会上，非盟轮值主席、刚果（金）总统齐塞克迪指出，国际社会对非洲气候治理的支持力度远远不够，非洲每年至少需要330亿美元的资金支持用于气候适应，但实际到位的只有60亿美元。考虑到疫情与俄乌冲突对全球经济的影响，后续资金按时到位的可能性微乎其微。因此，非盟在支持埃及承办2022年沙姆沙伊赫气候大会（COP27）时再次强调，切实支持非洲应是国际社会关注的重点。此外，碳减排倒逼下的国际能源结构转型，也会给非洲的经济发展带来巨大压力。原油出口不仅是支撑非洲经济增长的重要动力，也是支撑以尼日利亚为代表的非洲产油国财政收入的首要来源。世界主要经济体对传统化石燃料的需求减少，将会给非洲石油经济的稳定发展增添不确定性，进而波及相关国家制定的石油美元反哺气候治理的发展规划。
第二，非洲缺乏相应的科技资源。除南非、埃及、尼日利亚等极少数国家之外，绝大多数非洲国家缺乏培育与承接技术发展与应用的教育体系和产业结构，科技对非洲经济社会发展的整体贡献率偏低，不到经济合作与发展组织成员国的1/3。即便是在非洲国家优先导入科技支持的农业生产领域，当前的科技缺口比例依然高达近40%。在此形势下，非洲无论是在防灾减灾还是在清洁能源开发方面，都急需国际技术合作的支持。但在西方国家高昂的技术转让费用和附加政治条款的限制下，非洲却面临着难以承受的科技引进成本。根据《非洲适应差距报告II》（Africa’s Adaption Gap 2）的估计，2020年非洲推动气候适应的科技成本为70亿~150亿美元，超出许多欠发达国家的承受能力。联合国《2021年适应差距报告》（Adaption Gap Report 2021）则进一步指出，受制于疫情下科技成本上涨的影响，2030年前发展中国家的气候适应成本将飙升至年均1400亿～3000亿美元，其中非洲将是上涨幅度最为明显的地区之一。
（三）执行力欠佳
气候治理的有效实施，同样离不开非盟、各个区域合作组织以及非洲各国的有效执行。但在实践层面来看，非洲制定的涉及应对气候变化的诸多行动方案，普遍存在着重讨论、规划，轻执行、落实的问题，实际执行水平远远低于预期。
第一，非盟及各个区域组织缺乏有效的执行、监督与评估机制。非洲国家元首和政府首脑应对气候变化委员会虽然是非洲气候治理的专门组织，但其本质上仍属于非洲国家间协调机制，其相关决议对非盟成员国不具有任何强制约束力。加之随着“气候适应+”模式内涵的不断丰富，其所囊括职能部门的层级、种类、数量不断增多，频繁的商议、协调、对接程序将耗费大量的时间与物质力量，不仅会拖低决策效率，也容易导致气候治理的主线被模糊化。其他各个区域的合作组织也在不同程度上存在该问题，缺乏与区域一体化背景下气候治理相适应的政策创制，实际执行层面的成就相对有限。
第二，非洲国家面临政策稳定性、连续性较差的通病。在多党选举制下，除少数非洲国家可以实现执政党的长期稳定之外，其余国家普遍面临执政者频繁更迭的问题，并且随之带来国家发展规划频繁变动的问题。即便在当前大多数非洲国家为确保发展的连贯性，纷纷开始制定长期愿景+中期行动计划的背景下，执政者的变化依然会带来施政中心更改，甚至是继任者否认前任的问题。特别是在当前疫情加剧非洲政治碎片化、民粹主义日渐裹挟民意的背景下，执政者往往难以坚持推动落实投入大、收效慢的中长期气候适应方案，而是着重实施至多在一个任期内可见成效的短平快项目，从而令国家的气候治理步伐长期止步于低水平的重复建设。
四、中非合作助力非洲气候治理行稳致远
中国与非洲各国同属发展中国家，中非从来都是命运共同体。随着中非关系的深化发展，中国积极支持非洲应对气候变化的探索，为非洲提升气候治理能效贡献中国方案，持续夯实中非全面战略合作伙伴关系的基石。
（一）立足非洲现实困境，切实保障气候变化减缓
绿色发展是中非合作论坛“十大合作计划”“八大行动”的重点，是支撑中非气候合作的核心内容。从思路与内容上看，中非合作坚持从非洲总体碳排放量较低的实际情况出发，将短期内直接增强非洲各国减缓气候变化带来的风险、稳定社会经济发展的能力作为优先目标，为非洲气候治理蓝图的切实落地提供了精准的着力点。
第一，全力降低气候灾难风险是中非气候合作的首要关切。面对日趋频发的各类自然灾害，全面加强防灾减灾能力是现阶段非洲加强气候治理的当务之急。中国通过在气象、环保等多个领域内开展与非洲相关国家的合作，有效地弥补了非洲在此方面的短板。其一，中非气象合作强化非洲灾情预警能力。从2013年开始，中国开始大规模强化对非气象合作，为科摩罗、肯尼亚、津巴布韦、纳米比亚等国援建了多处自动气象站设施，同时分享“风云三号”气象卫星的实时观测数据。2019年3月，超强飓风“伊代”在印度洋西南部生成后，中国气象局通过世界气象中心（北京）向南部非洲国家传送卫星监测结果，为莫桑比克、津巴布韦、马拉维等国的防灾工作提供有力的支撑。2022年4月，“风云三号”卫星通过监测南非的超强降雨，对当地特大暴雨救灾进行了有力的数据指导。中国还大力支持非洲建设独立的气象监测网络，2020年12月，作为中国首次对非援助的太空气象监测设备，埃塞俄比亚微小卫星（ETRSS-1）在轨交付，将成为该国以及东非气象与灾情的数据监测中心。2022年初，中国标准的探空气球批量出口非洲，用于支持贝宁、毛里求斯等16个国家独立建设高空降水观测点，助力当地的灾情预警网络建设。其二，中非生态合作提升非洲环境承载力。中国土地广袤，地貌形态复杂多样，不同地区积累的环保经验对于非洲相应地区而言有积极的借鉴意义。在参与被誉为非洲最大的生态工程“绿色长城”计划的过程中，中国通过分享三北防护林种植，特别是西北沙化土地防风固沙的经验，为布基纳法索、毛里塔尼亚、尼日尔等萨赫勒地区国家成功培育出多片防风林。在国际奥委会为迎接2026年达喀尔青奥会而发起的为“绿色长城”计划捐赠奥运林35万株树苗的项目中，已承办绿色双奥的中国也将为塞内加尔、马里两国具体落实该项目作出贡献。此外，以植树造林为依托，中国还与萨赫勒地带相关国家在防止土地退化和干旱防治方面取得诸多合作成果，为减缓撒哈拉沙漠的继续南下、推进沿线干旱半干旱地区的生态修复与治理作出了重要的贡献。
第二，有效管控次生灾害风险是中非气候合作的重要支撑。稳定粮食与能源的供给，是非洲开展气候适应迫切需要实现的发展目标。其一，中非农业合作减缓非洲粮食危机。农业现代化一直是中非绿色合作的一张王牌，中国在育种、防虫害、作物套种、农作物加工等多个方面与非洲保持着密切的合作，建设了多个特性鲜明、效果良好的农业示范园。近年来，中国成功将杂交水稻等农作物和种植技术推广到马达加斯加、尼日利亚、赤道几内亚、乌干达等国家，使相关合作项目的粮食产量较之前非洲本土粗放式农业生产提高1～3倍，即便在疫情叠加自然灾害的双重冲击下，仍可以总体维持稳定的生产。此外，在玉米、木薯、高粱等非洲传统粮食作物方面，中国通过与坦桑尼亚、喀麦隆、布隆迪等国的合作，提升其抗病害与抗倒伏能力，进一步筑牢粮食安全生产的屏障。其二，中非清洁能源合作纾困非洲能源紧缺。稳定且廉价的能源供给，是支撑非洲国家开展灾情救治与灾后重建的重要物质基础。中非合作为非洲的清洁能源开发提供了以投建营一体化模式为代表的一揽子解决方案，助力将非洲的资源禀赋转化为普惠的能源供给。青尼罗河水电梯级开发将使埃塞俄比亚彻底告别电荒，特别是随着2022年复兴大坝逐步并网发电，全国电量供给将提高两倍以上。此外，肯尼亚的加里萨（Garisa）光伏电站、南非的德阿（De Aar）风电场也是中非在清洁能源开发领域的代表性成就，可分别为当地数十万居民的正常生产生活提供充足的能源支持，增强其灾后复工复产的能力。
（二）着眼非洲长远发展，积极支持气候适应
2021年中非合作论坛第八届部长级会议发布《中非应对气候变化合作宣言》（以下简称《宣言》），提出构建新时代应对气候变化战略合作伙伴关系的目标，提升了气候议题在中非关系中的战略层级，突出了气候治理之于中非合作的驱动作用，为中国全力支持非洲在推进气候适应的过程中化危为机搭建了必要的制度框架。
第一，中非气候合作为非洲落实“气候适应+”模式提供有力支撑。气候变化本质上仍然是发展问题，通过增强非洲内生发展动力来驱动和巩固气候适应成就，是中非气候合作的显著优势。其一，中非气候合作助力非洲筑牢统一气候立场。世界各主要经济体虽然纷纷开始涉足非洲的气候治理，但中国是目前唯一一个出台系统对非气候合作战略的国家。《宣言》不仅将气候议题提升为中非关系中的独立合作命题，而且把作为一个有机整体的非洲列为合作对象，充分支持非洲各国的共同立场和协同合作。相较于西方国家依据地缘政治圈选定合作对象的做法，中非合作更侧重锚定气候议题下非洲的集体利益，符合非洲一体化语境下，特别是非洲大陆自由贸易区建设背景下，各区域组织和成员国抱团推进气候适应的发展规划。此外，中非构建的气候合作关系并非封闭排外的机制，而是充分肯定了国际组织以及其他国家的对非贡献，为中非与第三方继续开展和加强三方气候适应合作奠定了基础，是对非洲在筑牢气候议题共同立场的基础上集体探索强化国际合作的有力支撑。其二，中非气候合作搭建非洲加速实现新发展的立体框架。《宣言》在中非关系的整体框架下拓展了气候治理的维度，构筑以绿色发展为中心线索，系统串起政治、经济、人文、安全等领域的全新发展脉络，实质上是以气候适应+共建“一带一路”的模式全面对接气候适应+发展模式支撑下的非盟《2063年议程》。在此框架下，中国在新能源交通工具制造、数字经济、5G通信、大数据管理、智慧城市、人工智能等多个方面的优势产能与成熟经验，将转化成为非洲低碳装备制造、交通运输、互联网+经济、云管理等全新的发展增长点，在工业4.0背景下支持非洲加速实现发展新旧动能的转换。气候合作内涵与范围的扩大不仅没有弱化绿色发展的中心地位，而且为其持续注入了丰富的内涵。
第二，中非气候合作有助于提升非洲对全球气候适应的贡献。《宣言》是发展中国家构建气候伙伴关系的有机组成部分和典型代表，将强化非洲作为国际气候治理中能动主体的地位。其一，中非气候合作将凸显非洲之于推进南南气候适应合作的重要性。非洲是发展中国家最集中的大陆，不仅是七十七国集团成员主要来源地之一，而且拥有“基础四国”（BASIC）成员之一的南非。同为发展中国家、“基础四国”成员的中国助力非洲的气候治理，有利于强化非洲在连接不同发展中国家集团方面的优势，以非洲的统一立场为支点，持续推动“基础四国”与七十七国集团就共同但有区别的责任原则达成共识，构筑发展中国家集体维护气候正义的利益与责任共同体，确保实施符合发展中国家实际情况的气候适应方案成为国际气候治理的焦点。其二，中非气候合作将强化非洲气候适应探索的示范效应。在气候变化日益成为全人类挑战的背景下，非洲国家面临的气候挑战与东南亚、加勒比、中亚等其他地区的国家具有一定的相似性，本质上是发展中国家气候治理困局的缩影。中非合作赋能非洲气候适应，将向全世界展示产业单一、经济科技实力不足、生态环境脆弱的国家如何充分借助南南合作，实现化危为机，从而在探索构筑发展中国家实施气候治理的“非洲方案”的同时，也彰显共建“一带一路”之于全面落实《巴黎协定》的重要意义。
五、结语
应对气候变化是全人类共同面临的挑战，任何国家都不可能单独取得这场斗争的胜利，只有广大发展中国家真正实现有效的气候治理，《巴黎协定》的既定目标才能在全球范围内真正实现。非洲在气候治理上的积极探索与面临的挑战，实质上是在百年未有之大变局下，发展中国家以应对气候变化为依托，谋求包容性与可持续发展的生动缩影。《宣言》给中非气候治理合作的深入发展奠定了基础、指明了方向，为非洲在气候变化减缓、气候适应上充分发挥后发优势、克服现实障碍，提供中国方案与经验的支持，树立发展中国家间气候治理合作的标杆，彰显南南气候合作之于落实《巴黎协定》的重要意义。中非携手构建新时代应对气候变化战略合作伙伴关系，给中非传统友谊的发展注入了全新的内涵与强大动力，将为构建人类命运共同体谱写绚烂的中非合作篇章。
转载自微信公众号：中国社会科学院大学学报；本文仅代表作者个人观点。
作者：邓延庭；中国非洲研究院安全研究室副主任、助理研究员
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